杭州的城市大脑火了之后，常有全国各地的考察团去看。相关负责人经常被问同一个问题：我们也想做城市大脑，要投多少钱？这个问题不好回答，而且有些外行。老法师的标准答案是：这不是一个投钱就能解决的问题——要企业、民间组织、街道居委会等各方力量不断碰撞磨合，从老百姓的需求中不断发现问题，从需求出发倒逼政府部门自我改革，减少各类办事审批流程，再让各方在受益中反思，在反思中改进，经历这样的过程，城市就具备了用大脑思考的能力。

3月31日下午，习近平总书记考察杭州城市大脑运营指挥中心时强调：城市大脑是建设“数字杭州”的重要举措。通过大数据、云计算、人工智能等手段推进城市治理现代化，大城市也可以变得更“聪明”。从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔。

据不完全统计，目前，全国提出要建设城市大脑的城市至少500多个，但究竟怎么做呢？记者去杭州实地调研，从一个个案例中找寻线索、追问答案。

4月13日，参观者在杭州城市大脑运营指挥中心了解杭州推进数字治理的情况。 新华社

始于数字治堵

时间退回到2016年。当年的云栖大会上，杭州宣布启动城市大脑建设。所谓城市大脑，是为城市生活打造的一个数字化平台，将原本散落在城市生活中的数据汇集起来，并通过整合分析，实现对城市的指挥、调动和管理。用杭州市副市长陈卫强的话说，是要为城市生活打造一个数字化的界面，让人们通过这种界面去触摸城市的脉搏，去感受城市的温度，去享受城市的服务。同时，也让城市管理者拥有决策科学化、民主化的最佳工具。

为什么要建城市大脑？最早为了治堵。彼时，杭州是个名副其实的堵城。数据显示，当时杭州城市快速路处于严重拥堵状态下的时间跨度长达10小时，市中心经常处于严重拥堵状态。

中国工程院院士、杭州城市大脑总架构师王坚曾感慨：“世界上最遥远的距离不是从南极到北极，而是从红绿灯到交通摄像头，它们在同一根杆上，但从来没有通过数据被连接过，摄像头看到的东西永远不会变成红绿灯的行动。” 城市大脑要做的，其实就是以互联网为基础设施，利用丰富的城市数据资源，对城市进行全局的即时分析，从而有效调配公共资源，不断完善社会治理。

在杭州，城市大脑从摄像头得到了即时交通流量，第一次让城市的交通信号灯能根据即时流量，优化路口的时间分配，提高交通效率。同时，依靠计算机视觉分析能力，利用每一个交通摄像头对道路进行即时交通体检。一年后，在试点区域，与交通数据相连的128个信号灯路口，通行时间减少15.3%。在主城区，城市大脑日均事件报警500次以上，准确率达92%，大大提高执法指向性。成效显著，通过3年多的数字治堵，杭州交通拥堵排名已经从2014年的全国第2位下降至去年的第35位。

值得一提的是，杭州城市大脑的迭代升级也推动了杭州交警警务机制的改革。比如，2018年4月，杭州公安交警部门专门建立起信号配时中心，中心接管了杭州市区路口1882个交通信号灯，打破了辖区界限，加强了区域统筹。另外，杭州公安交警部门新成立了交警机动队，归属指挥情报中心直接调度，第一时间快速处置城市大脑发现的各类警情，丰富了勤务层次，提高了处置效率。

4月13日，参观者在杭州城市大脑运营指挥中心了解“数字治疫”的展示内容。  新华社

赋能区域治理

治堵取得成效后，城市大脑的中枢神经不断向社会各领域延伸，交通、文旅、医疗成为高频应用场景。

比如，文旅系统通过商业数据与政府部门数据的多维融合，让游客20秒入园、30秒入住酒店；停车系统累计完成33.5万个停车位“先离场后付费”建设，免去排队交费环节，累计服务143.9万余车次；医疗系统建设中，上线“先看病后付费”应用场景，全市252家公立医疗机构已全部接入……

此外，2月11日上线的健康码也是城市大脑的产物。绿、黄、红码三色动态管理、新冠肺炎疫情数字驾驶舱实时监测疫情数据、亲清在线助力企业复工复产……紧急状态下，数据在城市治理中发挥了重要作用，也推动了政府流程再造和管理模式的转变。

城市大脑赋能区域治理，也是从高频场景切入。2018年年底，湖滨街道探索建立“湖滨智芯”，用来监测实时人流。辖区地理位置特殊，有西湖边上的著名景点音乐喷泉，有商业步行街，有全市最大最忙的地铁站之一。当时，人员聚集带来的安全隐患是另一大痛点。

高峰时期，人多到何种程度？湖滨街道党工委委员王潞给记者讲了一件事：2019年元旦，凌晨2点，热闹的跨年人群散去，值班民警准备用手机叫车回家，软件显示排队近千人，6点时，那位民警已步行到家，网约车司机才打来电话。

于是，街道和旅委专班合作，接入城市大脑，数据实时显示人员密度和人流走向，街道联动各方力量，在人员过密时发出预警，并能提前研判人流引导方向，让保障力量更快速做出反应。

人员管理只是具体场景之一。对湖滨街道来说，长久以来，还有更大的痛点，即辖区内杭州市第一人民医院周边道路拥堵和停车难问题。这一问题是街道的老大难。2019年1月，湖滨步行街升级为“国家级”步行街，区块内原本的车行道改为人行道，还封了2个停车场，医院本就就诊量高，步行街改建后，车流更为集中，拥堵问题格外突出。

传统的治堵办法试过不少。交警在院门口常驻，疏导车辆；医院也做出让步，说服院里的专家把车停到院外；四周的非机动车道围上铁栏杆，形成硬隔离，自动变成等候区，供入院车辆排队停靠。

可人力物力投进去了，收效甚微，反倒走入两边不讨好的死胡同——来看病的车辆进不了医院，至少有一人留下等候；同时，占道停车被默许，非机动车无路可走，只得紧贴路边行驶，车辆刮擦等纠纷时有发生，平均2天一次，下雨天更糟糕。

街道接到过不少投诉，来看病的有怨言，家属等在外面心情特别焦急，周边市民意见也大，都说车都停到路上了政府还不管管。这些话一直往王潞耳朵里传，之前，她觉得有心无力，城市大脑的概念诞生后，她动了念头，想试试看。

湖滨街道的智能停车模式启用后，交通有所改善。朱凌君 摄

湖滨街道“秘密”

不过，于湖滨街道而言，智慧街区的改造起初更像是一次赌博，输赢难料。

改造自2019年3月启动，王潞是具体牵头人之一。想法很明确，就是要解决长久以来停车的痛点。能靠城市大脑就能解决？王潞并不确定。

数据上看，能。城管专班协助下，几大停车场信息接入街道，王潞他们发现，医院停车场的确极度饱和，但从区域整体来看，常用车位仅为总车位数量的70%。街道做了一个问卷调查，结果显示，70%的市民能够接受在距离目的地500米范围内停车，而医院周边符合条件的停车场很多。街道请专人设计了停车路线，再将高峰时段要错开的因素考虑进去，最终选定4个商场的停车场。这样一来，医院可用停车位一下由120个扩大到1200个。

办法实际推行起来，却难。各方都明白，这亟待解决，但就是没人要做第一个吃螃蟹的人。医院本已将周边道路视为自己停车场，交警也对在铁栏杆内停车排队的车辆网开一面，不开罚单，商场的停车位本是留给消费者的，医院来的车停满了，恐怕影响销售业绩，得不偿失。王潞也迟迟下不了决心，停车管理本来各单位都出点力，实则全不负责，若挑明了说这事街道牵头做，最后搞砸了，不是砸政府招牌？

“赌一把看看，毕竟街道有属地责任。”王潞说。

街道出了3位专职人员，招募了70多位志愿者，每天早7点到晚10点在停车场蹲守，最主要的工作之一是“数数”：一要数进出车辆数量，二要算停留时间，三要观察停车高峰和低谷时段。3个月后，一份经过人工校准的数据报告出炉，这是街道说服各方试行新办法极有利的材料。

拿着报告，亮出数据，街道跟商场挨个谈，希望能开放停车位。商场问得最多的问题是，真的有人绕远停车吗？不如做个实验。街道和商场约定，给在医院门口等候的车辆发一张优惠券，让他们把车停到商场去，优惠券金额街道出钱补贴。实验在两周后有了结果，商场不肯收优惠券了——停过去的车辆很多，把闲置车位用起来，利益可观。

过了商场这关，剩下的事情顺畅一些。交警搬走铁栏杆，拆掉硬隔离，还路于民，他们依然守在医院门口，却是在反复解释占道停车以后要罚款了。医院门口和十字路口架起电子显示屏，实时更新医院内空余停车位数量，以及周边可用的停车资源。类似的显示屏在每个转弯处和停车场门口都有，一步步引导车辆去到空闲位置，之前低头找泊位，现在抬头见泊位。

“显示屏解决了大问题。”堵塞被疏通，效果显著。之前车辆进医院平均需要90分钟，停车分流后，这一时间缩短至2分钟。商场停车位的周转率由2上升至5，即每天一个车位上停过的车辆数量上涨60%。“解决问题的思路不是增加什么，而是将错配的资源归位。”王潞说，城市大脑让数据接入自来水管子，数据流动起来，变成了可用资源。

正要松口气的时候，意外找上门来——街道又接到投诉，市民在电话里大声指责，说政府骗人。原来，这位市民根据指示牌引导到周边停车，停车场却告知，车位已满，“指示牌明明显示还有5个，你怎么说已经满了？是不是故意不让我停？”排查后发现，出现数据失实的情况，是因为医院系统线路出了问题。王潞到现场看，果然，医院门口再现排队长龙。“我非常自责，出现问题了也没能及时发现。”那天起，街道联合医院、交警、城管、商场成立小分队，建立专班机制，一有问题，各方一起动，尽快解决。

即便如此，类似的投诉时有发生，多数因为显示屏数据与实际不符，还有认真的市民因怀疑数据真实性，去把停车场停车位数了一遍。其实，有的误差很难避免，比如车辆入场和数据更新之间固然存在的时间差。“我们更要做好数据的运营和维护。” 王潞说，“把停车场数据亮出来，无异于自曝家底，如果数字不对，市民们一清二楚，必然会对政府公信力产生伤害。” 于他们而言，这是悬在头顶的一把剑。

目前，湖滨街道的智能停车模式已拓展运用到辖区内全部三家三甲医院。见识过部门协同的力量后，街道有了更大的野心，想要接入更多资源，去触碰更多痛点。这是从百姓需求出发推进的改革，也是政府理念由管理思维到服务意识的转变。

湖滨街道的智能停车模式启用后，交通有所改善。 朱凌君 摄

“后进生”的追赶

从原理上看，城市大脑旨在通过多种网络形成有效的连接，实现信息的互通访问和接入设备的互相协同运作，从而实现信息资源的一体化和立体化。据不完全统计，杭州原有 52 个政府部门和单位共建有 760 个信息化系统项目，部门间数据不相往来，甚至同一个部门内部不同业务线也不相通，于是形成一个个数据孤岛。

城市大脑建设启动后，最重要的就是打破了数据壁垒，实现了部门间的互联协同，为其后的数字化治理奠定基础。

对不少政府部门来说，城市大脑不仅推动了城市治理体系和治理能力现代化，也为政府自身的数字化治理提供了内生动力。

比如，原本信息化基础较薄弱的部门的危机感增强，积极营造后发优势，一个比较典型的例子，体现在应急管理方面。杭州市应急管理局应急救援指挥中心副主任姚志明介绍，以往，杭州的应急管理系统在信息化上较为薄弱，不少数据缺乏系统分类整理，部门间也没有打通，造成应急响应方面动作有些延迟。去年，应急管理系统接入城市大脑数据库，迭代升级了防汛防台和安全生产监管系统，重点打造了防汛防台应急联动和危化品事故防控“看得见”两大应用场景。

首先是将静态的数据电子化、可视化。新上线的防汛防台应急联动平台全面对接气象信息接口，增加了温度、风力、降雨等数据面状图层服务，并标绘新划定一般山洪灾害风险区和地质灾害重点防范村，明确影响区域、户数、人口及防汛措施、责任人和联系方式，从而进一步优化完善山洪灾害和地质灾害预警条件达到一定响应等级后，确保人员应转尽转，实现灾害尽早防范。

有了数据，还要加快打通和应用，减少原有数据的更新频率，同时根据相关场景尽可能多地接入更多数据。下一步，姚志明表示，在防汛防台方面，还将接入山洪危险区、地质灾害风险点及城市内涝点提升工程成果，逐步提升台汛期灾害综合监测预警及应急处置精准度。另外，应急管理局还在积极形成各类应急行业专题库，对内部业务系统和外部共享交换提供统一的数据目录服务，实现各层级、各部门数据的共享交互，助推应急行业数据的共建共享。

杭州市应急管理局重点迭代升级了防汛防台应急联动和危化品事故防控“看得见”两大应用场景。朱凌君 摄

治理成效一目了然

在杭州城市大脑有限公司副总经理兼首席技术官申永生看来，城市大脑能让政府的数据和决策更加透明化和精准化，也使部门的考核有了更明确的依据。

“数据一接到大平台上，问题一目了然。很多数字指标，经过复杂算法、算力支撑，融合计算出来，可以精准体现治理成效。”申永生说。

最大的改变无疑是理念上的。以往，政府对数据的态度主要是“等结果”，却很少去弄明白过程。现在政府部门会更多地去思考数据的由来，挖掘数据背后的意义。

延误指数是其中经典的例子。用申永生的话说，大家了解延误指数之前，“堵”是常用的口头语，政府决策多依靠经验。比如一条高架路上的红绿灯，由专家经验判断怎么设置，适当管控。但这种经验放到整个城市交通管理上，可能不够用了。道路到底是堵还是不赌，在数据上可以体现得很精准。根据城市大脑测算，杭州交通平峰时的在途量大概是20万辆车，最高峰时也仅为30万辆左右。治堵的关键就可以被简化成解决10万辆车的拥堵问题。再比如，通过引入延误指数，数值1.5时道路明显畅通，到了1.7就开始堵了。在将道路拥堵情况量化后，治理和考评都可以更加精准化。

亲清在线是另一个典型案例。3月2日杭州市政府上线新型亲清政商关系数字平台，如果按规定缴纳社保、2019年全年工资收入低于7.2万元、未承租公房和未享受政府住房补贴且在外租住房屋的企业员工，可以通过“亲清在线”领到政府给予的每人500元补贴。手机上点一点，全程不过2分钟，补贴就能到账。

亲清在线平台依托城市大脑中枢系统，通过流程再造、数据协同、在线互动，实现政府服务效能提升，政府可以更精准有效地给企业“发红包”。在申永生看来，“亲清在线”数字平台最大的特点就在于实行企业承诺制，让企业在政策申报中为员工背书，承担一定责任，“政府一定程度上放权，让企业来做最擅长的事情”。

从诞生之初，杭州城市大脑便带有鲜明的“需求导向”的烙印。无论是赋能社区街道的区域治理，还是推进政府部门内生的数字化治理改革，最重要的其实是政府理念由管理思维到服务意识的转变。这或许也是政府服务在数字化进程中的重要标志，政府把公共服务直接办到了企业和群众手心，实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”的改变。

于杭州而言，城市大脑最终可能要为城市生活打造一个数字化的界面，也让城市管理者拥有决策科学化、民主化的最佳工具。不过，在如此庞杂的数据中，如何利用好市场和政府的两只手，如何推进政府和城市大脑更多的良性互动，还需要继续探索。