为庆祝第35个全国土地日，集中展示本市全域土地综合整治、沪派江南营造、湿地空间保护修复等工作成效，共同探索国土整治和生态修复助力大都市城乡融合发展路径，6月23日下午，上海市“全域整治绘江南 一张蓝图谋发展”土地整治与乡村发展论坛在复兴岛举办。
吕婧
自然资源部国土整治中心全域整治部主任、正高级工程师
主旨报告环节，自然资源部国土整治中心全域整治部主任、正高级工程师吕婧以《面向“十五五”的全域土地综合整治》为题进行分享。报告中，吕婧主任围绕我国全域土地综合整治的历程与成效、机遇与挑战、继承与创新三方面内容进行分享。
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历程与成效
从“土地整理”到“土地整治”再到“全域土地综合整治”，每个阶段土地资源管理面临的问题各不相同，目标和手段也存在差异。
· 土地整理：在一定区域内，依据土地利用总体规划，对未利用的、低效利用的、不合理利用的土地，采取的一系列工程技术措施。呈现出单一类型项目整理的特征。
· 土地整治：在一定区域内，为满足人类生产、生活和生态功能需要，依据土地整治规划及相关规划，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动。是土地整理、土地复垦、土地开发、土地修复的统称。呈现出多种类型的综合整治的特征。
· 全域土地综合整治：学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，依据国土空间规划，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。呈现出一定范围的系统空间治理特征。
*各省（直辖市、自治区）全域土地综合整治涉及县（市、区）数量
从现有实践来看，全域土地综合整治工作取得了显著成效，一是优化国土空间格局，提升了国土空间治理效能；二是推动农用地整理，夯实了粮食安全耕地基础；三是实施建设用地整理，优化了资源要素配置；四是统筹生态保护修复，严守了生态保护红线；五是发挥“土地整治+”作用，带动了农民增收、农业增效和农村发展。
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机遇与挑战
“十五五”为全域土地综合整治提出了新方向、新要求。
· 高质量发展：全域土地综合整治需要坚持高质量发展导向，克服统筹谋划不足、片面强调规模数量、单纯追求指标收益等倾向，加速成为新的经济增长点，切实支撑新质生产力的培育和发展，持续增强内需拉动经济增长主动力作用。
· 基本公共服务均等化：要发挥全域土地综合整治促进基本公共服务均等化水平提升的平台作用，使发展成果更多更公平惠及全体人民。
· 深化土地制度改革：全域土地综合整治要将土地制度改革的理念与要求嵌入整治全过程，从制度层面推动解决当前整治中存在的产权界定不清、市场准入不足、权益保障不够、政策衔接不顺等问题，促进打破城乡土地制度壁垒，推动建立城乡统一建设用地市场，赋予农民更完整、更有保障的土地财产权利，实现城乡要素平等交换与双向流动。
· 美丽中国建设：要充分发挥国土空间优化与生态保护修复关键落地平台的作用，为美丽中国建设提供生态支撑。
· 科技创新：要破解基础理论研究滞后、关键技术支撑不足及其导致的“数据孤岛、管理粗放、效率低下”等问题。
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传承与创新
面向“十五五”高质量发展要求，围绕国家重大战略部署，全域土地综合整治要助力构建权责清晰、监管到位、市场有效、保障得力的新型国土空间治理系统，下一步要从健全认知体系、优化业务体系、创新制度体系、优化实施模式、夯实工作基础几个方面完善全域土地综合整治工作。
· 健全认知体系：强化整治功能认知，从项目思维升级为以项目实施为基础的平台思维；拓展整治目标认知，认识到全域土地综合整治承载着粮食安全、生态安全、经济发展、产业升级、文化传承等多维目标；重构实施主体认知，由单一部门各自实施转向系统治理局面；
· 优化业务体系：
加快从单一项目实施到系统性空间治理的转变，形成覆盖诊断、策划、实施、运营的全链条闭环式业务体系，确保多元协同、利益平衡、持续发展。
全域土地综合整治谋划要从政府主导向政府引导转变，要以下为主、上下结合，加强国土空间规划引领，发挥全域土地综合整治腾挪空间作用，以“一体化设计，分布式实施”为牵引，让不同部门的项目统一落位，各自立项、实施、验收，推动实现多目标、多功能、多主体协同；
*重塑立项方式设想
· 创新制度体系：加快健全激励与约束并举的制度体系，为全域土地综合整治提供稳定预期和动力机制，包括健全高效协同工作机制、建立规划整治融合机制、完善高质量发展实施机制、创新特色政策激励机制；
· 优化实施模式：以多元主体协同为支撑，推动建立健全政府引导、市场运作、村集体赋能、农民参与的全域土地综合整治多主体协同共治新格局。以功能和价值提升为导向，将整治后的产业经营模式与资产运营模式深度融入全域土地综合整治前期谋划，着力增强整治区域及实施单元发展内生动力；
· 夯实工作基础：加强法制建设，完善标准体系，加大科技创新和人才培养。
（本文由刘浩榆根据会议发言整理，已经演讲者本人审定）
来源：上海土地整治
