在国家推进政务服务数字化转型与社会治理现代化建设的背景下，全自动行政给付行为以前所未有的态势蓬勃发展，人工智能等前沿技术深度融入行政给付流程，虽然大幅提升了行政效率，但作为一种新兴的行政给付方式，全自动行政给付行为也引发了合宪性及合法性、适用范围等法律争议和算法“黑箱”、数据偏见、给付错误等治理风险。对此，应当确立全自动行政给付行为的合宪性地位，并采用法律概括授权模式确立其合法性。在行政裁量适用范围上，对于经验性不确定法律概念可进行全自动化裁量，价值性不确定法律概念则适用半自动化裁量，效果裁量则需依价值位阶判断是否适用全自动化裁量。在算法制定程序方面，需明确授权的依据和范围、由行政主体全程主导算法的制定并让专家和公众参与算法的制定。在行为程序方面，要规范算法规则制定程序，构建差异化行政服务体系、公民拒绝制度、建立解释算法及沟通反馈机制、确保全自动化行为全过程留痕。
一、问题的提出
随着国家不断推进政务服务的数字化转型以及社会治理的现代化建设，全自动化行政给付行为已然成了达成高效政务服务的重要实践方式。《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》明确，到2027年要大体形成泛在可及、充满智慧且便捷、公平又普惠的高效政务服务体系。同时，文件所提及的依靠数据归集共享、运用模型算法以及展开大数据分析来有力强化政务服务数字赋能的相关内容，给全自动化行政给付行为指出了清晰的政策导向与发展走向。在此背景下，人工智能、大数据分析还有区块链等前沿技术深深嵌入到行政给付流程之中，完全颠覆了传统的“人工受理—逐级审批—线下发放”服务模式，“数据跑路”替代“群众跑腿”也逐渐从设想变为了现实。这样的创新不但在很大程度上提升了行政效率、削减了行政成本，而且在像疫情防控、助企纾困等应急场景当中，还展现出能够即时响应的突出制度优势，为实现社会公平正义开辟了崭新的技术途径。
然而，在技术快速发展的背后，诸多治理方面的风险以及法律层面的争议也随之浮现出来。由算法“黑箱”所引发的决策透明度缺失、因数据偏见而造成的社会公平方面的问题，还有因系统漏洞而出现给付错误等一系列问题，正在不断地对行政法传统意义上的合法性根基形成冲击。在学术领域中，针对自动化干预行为所展开的研究和得出的结果颇丰，然而对于自动化行政给付行为所展开的研究以及给予的关注却明显不足。本文将围绕全自动化行政给付行为当下的适用状况开展实证层面的分析，对其在社会保障、公共救助等相关领域中应用的正当性以及潜在的应用场景加以探讨，对该行为在实施过程当中应当遵循的程序规范进行剖析。通过从多个维度并且以较为系统的方式开展研究，努力为全自动行政给付行为法治化发展给予相应的理论支撑，从而推动我国数字服务型政府建设行稳致远。
二、全自动行政给付行为的界定及适用现状
（一）
全自动行政给付行为的界定
自动化行政给付行为，是指行政机关依靠算法、人工智能系统或者自动化程序，针对符合条件的公民、法人以及其他组织作出提供福利、补贴、社会保障等授益性行政行为。其关键之处在于利用技术取代或者辅助传统的人工审核流程，进而达成高效且标准化的公共服务分配状态。依据机器在行政行为中介入程度的不同，自动化行政给付行为能够进一步细分为半自动化行政行为以及全自动化行政行为。其中，半自动化行政行为指的是算法或者系统负责进行初步的处理工作，如数据收集、筛选环节，而最终的决策则是由行政机关的工作人员作出。换言之，算法或者系统在行政行为里仅仅起到辅助的作用，而最终的行政决策权依旧是掌握在人类手中。至于全自动化行政行为，则是完全凭借算法或者自动化系统独立完成决策的行政行为，整个过程中不存在人工的介入与干涉，从数据的输入到行政决定的输出，都由系统和算法完成操作，并且最终由机器作出的行政决定是具备法律效力的，会直接对公民的权利义务产生影响。
（二）
全自动行政给付行为的适用现状
半自动化行政给付行为在我国已得到广泛适用，在立法上，行政许可法第33条、《食品经营许可和备案管理办法》第9条均作出了对系统和大数据辅助行政的规定；在实践中，许多地方政府服务平台也实现了线上审批和申请，如浙江省政府推出的“浙里办”、上海市政府推出的“一网通办”，申请人在线提交材料后，系统能自动对格式、基本信息完整性进行初步校验，对于符合形式要件的申请快速分流进入下一步人工审核环节，大大缩短了审核的时间。对于全自动化行政给付行为，各地也在进行积极的探索与尝试，浙江省政府推出了“无感智办”，将生育津贴申领前置到女职工分娩住院期间，产妇在出院结算时，医保经办机构自动触发生育津贴申领，女职工或所在单位很快能收到生育津贴，不再需要产妇产后申请；深圳市政府在人才引进、商事登记、民生服务等领域均实现了全程无人工干预的“秒批”，上海市政府也在积极推进政策服务“免申即享”“直达快享”政策。然而，我国现阶段的全自动化行政给付行为均是对于羁束行政法律行为进行的全自动化行政给付行为改革，无论是“无感智办”还是“秒批”，所涉及的法律概念都是行政机关预先在系统里设定好的确定性法律概念，系统仅需将大数据与预先设定的数据进行匹配，便能判定申请人是否符合条件，全程无需机器自行进行主观判断。以人才引进“秒批”为例，系统依据学历层次、毕业院校排名、专业是否紧缺等清晰明确、预先设定好的量化指标来判定人才是否符合引进条件，不存在模糊地带。故而，对于需要机器进行自主裁量的全自动化行政给付行为，我国在立法和实践中仍处于缺位和空白，下文会对需要自主裁量的行政给付行为实施全自动化应用的可能性进行具体的研究和分析。
三、全自动行政给付行为的正当性基础
（一）
全自动行政给付行为的合宪性基础
宪法是国家的根本法，任何主体的一切活动皆需依循其规定而行，那么作为新兴的一种行政方式，全自动化行政给付行为在颠覆了传统行政给付行为的同时，是否符合我国根本大法的规定呢？判断一项权力有无宪法依据、在宪法层面是否具备正当性，关键在于审视权力行使进程，看其能否切实追溯至人民意志，是否处于人民监督范畴内。根据宪法第2条、第85条、第92条、第105条和第110条的规定，行使行政权的中央行政机关和地方各级行政机关均由全国人大和与其对应的地方各级人大选举产生，对其负责、受其监督，因此行使行政权的行政主体的意志必须要符合人民的意志。行政行为是由行政机关作出的，但行政机关只是一个拟制的主体，行政机关需要通过一定的载体和手段才能实行自己的意志，作出具体的行政决定，在绝大多数情况下，行政机关的公务人员便是贯彻行政主体意志的工具和媒介，行政机关公务人员对于行政相对人所作出的行政行为便是行政主体所作出的具体行政行为。笔者认为，由系统作出的全自动行政行为亦可以作为贯彻行政主体意志的工具和媒介而具有合宪性。全自动行政行为生成的是一个“输入+输出”的过程，先将行政相对人的材料输入自动化行政系统，再由自动化行政系统根据输入的材料进行分析判断，最后输出形成行政决定。在分析和判断过程中，系统根据自身的代码对输入的材料进行判断，虽然这个过程无人干预，但系统的代码本身便是在行政行为实施程序前，行政主体将活动意志融入对代码、设备功能的编写和调试要求之中，因此系统仍然是行政主体表达自身意志的工具和媒介，故全自动行政给付行为是行政机关意志的体现，需要受到与其对应的人民代表大会的监督，因此全自动化行政给付行为虽然是一种颠覆传统行政行为、不受人干预的新兴行政行为，但其依然可以往回追溯到人民的意志，处于人民监督的范畴内，故而其具有合宪性基础。
（二）
全自动行政给付行为的合法性基础
依据依法行政原则，行政机关在作出行政决定之前必须满足若干法定要件，那么行政机关通过机器来行使行政给付行为也必须满足法律法规的规定。
如上文所述，我国对于半自动行政给付行为已经作出了许多立法规定，但我国尚未对全自动行政给付行为作出立法规定。世界范围内已有国家对全自动化行政行为作出了法律规定，如德国联邦行政程序法第35a条规定：“如果法律允许且行政机关不存在裁量空间和判断余地时，行政行为可以完全通过自动化设备发布。”德国的立法采取了法律保留的观点，认为只有在法律明确规定授权的情形下，行政行为才可以开展全自动化行政行为。笔者认为，对于行政给付行为的全自动化，也应该采用法律保留原则，即在法律的明确授权下，行政给付行为才可以全自动化，因为行政给付虽然是授益行政行为，在个案中对行政相对人是有利的。但是行政给付行为在总体上是对社会资源的二次分配，行政给付行为更依赖于资源的再分配，然而，一个地区的财政供给能力是有限的，行政给付领域涉及复杂的财政资源分配。故行政给付行为虽然为授益行为，不会对公民的权利造成干预和减损，但因为资源的有限性，对一个公民无限制的给付势必会影响其他公民享受行政给付的权利，故仅通过相对人的明确同意而对行政相对人采用全自动化行政缺乏正当性，必须通过体现民主性、体现人民利益的法律来授权行政主体采用全自动化行政行为才更具有合法性和正当性。对于法律应当对全自动化行政给付行为采用概括授权还是特别授权，笔者认为，因为全自动化行政给付具有高效性，且行政给付行为是授益行为，不会对公民的权利造成过大的干预和减损，随着人工智能技术的快速发展，为了让公民更多地享受全自动化授权所带来的便利，法律应当对全自动化行政给付行为采用概括性的授权。
四、全自动行政给付行为的适用场域
（一）
在羁束行政行为中的运用
在现代行政法治体系里面，全自动化行政给付行为跟羁束行政行为正深度融合，而这已然成为提升行政效能的一条重要途径。羁束行政行为主要是以法律规范所具备的高度确定性为核心特征，其运行逻辑是建立在事实要件明确以及法律后果对应关系清楚的基础之上。例如，政府会依照事先设定好的条件去为人才发放人才引进补贴，社会保险部门也会按照既定的公式来核算参保人员的养老金发放金额，像这样的行为都是严格依据法律预先设定好的框架开展的，行政机关在其中并没有自由裁量的空间。在此种语境下，全自动化行政系统的介入，从本质上讲，其实就是把行政机关经过立法程序固定下来的行政规则以及决策逻辑，借助算法语言来进行精准的转译。这个系统就仿佛是经过精密校准的数字化执行器，会依据预先设定好的程序对输入的数据开展机械运算以及条件匹配方面的工作，最终输出的则是标准化的行政行为结果，整个过程是完全把机器的自主认知以及价值判断给排除在外的。
从技术实现角度观察，全自动化行政系统于羁束行政行为当中的运用，成功搭建起了“数据输入—算法处理—行为输出”的闭环运作模式。这样的运作机制一方面能保证行政行为在作出之时是严格依照法律规定来执行的，另一方面还凭借着消除人为因素所带来的干扰，在很大程度上提升了行政行为的准确性以及一致性。从行政法理论这个层面去加以审视的话，全自动化行政系统实际上就是行政机关在行使行政权方面的一种技术延伸形式，它自身并不具备独立的行政主体所应有的资格，仅仅只是行政机关为了达成行政目的而采用的一种数字化工具。这一属性致使全自动化行政行为在羁束行政领域的应用过程中，既没有突破传统行政行为所具有的权力来源以及合法性基础，同时还切实有效地拓展了行政权行使在技术层面的边界范围。
在实际操作层面，全自动化行政行为在羁束行政领域的应用已然呈现出颇为明显的制度优势。就我国地方政府而言，其针对羁束行政给付行为所推出的诸如“免审即享”“无感智办”“秒批”等全自动化行政给付行为，已经获得了极为广泛的运用，这一方面极大地提升了认证的效率，另一方面也切实有效地降低了行政方面的成本。而德国也同样在联邦程序法里明确作出规定，在法律给予明确授权并且满足程序正当性相关要求的前提之下，羁束行政行为能够采用全自动化的方式加以实施。这一立法层面的突破，无疑给全自动化行政行为赋予了清晰明确的法律依据。伴随数字技术不停地向前发展演进，全自动化行政行为和羁束行政行为两者之间的融合也会持续不断地朝着更深入的方向发展，进而为构建起一个更加高效、更加公正、更加透明的现代行政体系注入全新的动力与能量。
（二）
在行政裁量行为中的运用
德国联邦程序法第35a条除了规定全自动化行政给付行为必须适用法律保留原则外，还规定了只有不存在裁量空间时，行政主体才能作出全自动化行政行为，这一规定将需要裁量的情形排除在外，即机器只能对羁束行政法律行为作出无人工干预的全自动化行政法律行为，机器不能进行自主的主观判断。笔者认为，对于这一条款，联邦程序法规定得过于谨慎，随着近些年人工智能技术的快速发展，机器逐步发展出自主代理、自我学习与动态评估的进阶能力。系统能够基于环境感知技术实时捕捉外部数据变化，构建多维度情境分析模型，在行政给付决策中展现复杂裁量功能。所以机器在全程无人干预的情况下面对有些种类的裁量也可以作出高效而准确的行政行为。以下将具体分析在面对哪些裁量情形时机器可以作出全自动化行政给付行为。
1.要件裁量
要件裁量，又称判断裁量，是指行政机关在认定客观事实的基础上对法律规范所规定的法律事实进行解释以及将客观事实适用于法律事实。之所以存在要件裁量，是因为不确定法律概念的存在，立法者在制定法律时不可能包罗万象地将世间的所有情形都囊括进去，因此有必要适用不确定法律概念，在要件判断上赋予行政机关一定的裁量权。二战后，以巴霍夫（O.Bachof）、乌勒等为代表的德国法学家适用二分法，把不确定法律概念分为经验性不确定法律概念和价值性不确定法律概念，以下将分别对全自动化行政给付行为在经验性不确定法律概念和价值性不确定法律概念中的应用可能性进行分析。
（1）经验性不确定法律概念
经验性不确定法律概念指的是那些能够凭借感官感知、自然法则或者经验常识等来加以明确的法律概念。例如白天、夜间、出生、死亡、黎明等概念，这些概念所指向的对象是可以通过人们的直接感知或者借助一定的经验以及技术手段去确定的。对于这类不确定法律概念，笔者觉得可采用全自动化裁量。因为经验性不确定法律概念实际上是人类在对自然现象和生活事实进行观察总结、依据社会交往和行为习惯得以形成或者经过司法实践不断检验和完善后所形成的概念，都能够通过下定义或者诸多判例来实现类型化、确定化。随着技术不停地迭代升级，机器裁量和人工裁量之间的差距正在逐步缩小。在处理经验问题的时候，机器能够模拟人类的思考模式，借助由海量数据形成的精准“经验库”，其判断和裁量结果能够无限地逼近绝对理性正确且公正中立的人类裁量者。以往，传统行政人员由于自身知识储备存在着一定的局限性，在面对复杂多变的行政事务，尤其是碰到涉及专业领域知识的时候，难免会出现错误判断，进而作出错误的行政行为。而如今，人工智能系统依托丰富的数据以及精准的算法，能够有效地规避因为知识缺陷而导致的错误，从而极大程度地提高行政裁量的准确性。并且系统一旦开始运行，其整个操作过程会严格按照预设的程序执行，不会受到任何人为的干预。在传统行政模式之下，行政人员因为个人的主观情感、偏见或者其他一些不当因素的影响，很容易在行政裁量当中掺杂主观判断，甚至会出现滥用行政权力的情况，这对行政行为的公正性和权威性造成了严重的损害。与之不同的是，人工智能系统秉持着价值中立性，完全是依据客观数据和既定的算法来开展工作的，从根本上杜绝了人为因素的干扰，确保每一项行政裁量都是基于事实和规则的，进而能够大幅度地提升行政行为的公平公正性。
（2）价值性不确定法律概念
价值性不确定的法律概念，说的是那种必须依靠法律适用者给出主观评价才能够确定下来的法律概念，例如生活困难、特殊情形、基本生活、公共利益等概念。这类概念没法仅凭借感官经验或者客观事实就直接给出界定，必须得把社会价值观、伦理秩序以及个案所处的情境都结合起来进行界定和判断。笔者认为，对于这样的概念，无法适用全自动化的裁量方式，只能适用半自动化的裁量方式，换言之，系统也就只能起到辅助行政机关作出最终行政决定的作用。虽然全自动的行政裁量能够避免行政人员出现滥用行政权力的情况，能让行政决策具备一致性和公平性，而这一切都是以系统失去“行政同理心”作为代价的。在数字化行政国家（Digital administrative state）这样的背景之下，有学者提出了“行政同理心”（Administrative empathy）的概念，行政同理心其实就是行政机关在面对行政相对人的时候必须要具备的那种能够理解他人、适应他人行为的社会认知方面的能力，这里面包含了情感共鸣以及认知理解这两个层面。当面对行政给付中的价值性不确定法律概念之时，行政主体必须要深入地去了解和调查当地的社会发展程度、物价变动的具体情况、申请人个人的特殊情形等情况，不能对个别公民之间的差异以及每个公民的特殊需求视而不见，要通过综合地考量个体差异还有特殊需求来做出既公平合理又贴合实际的行政给付方面的判断，以此来保障每一个公民都能够得到应有的行政给付。然而，现有的人工智能系统存在着较为明显的短板，其仅能依据过去已经确定下来的规则、以往的判例以及其所积累起来的经验去作出行政给付方面的判断。可是每个行政相对人的自身状况是复杂多变的，且充满了不确定性，绝不是那种固定的模式所能全部涵盖。特别要指出的是，在多元化价值考量方面，现有的人工智能系统更是显得有些力不从心。在行政给付的过程当中往往会涉及复杂的价值判断，当资源有限且多位申请人的诉求又比较相近的时候，分配的依据不仅仅局限于那些能够量化的经济指标，还会涉及很难用数据去衡量的多元价值维度，比如申请人所承担的社会责任、家庭方面的义务，甚至是道德层面的特殊需求等等。这些价值无法简单地转化成数据模型，也不存在绝对的衡量标准，这就使得现有的人工智能系统很难在不同的价值之间去进行有效的权衡。所以说，在对价值性不确定法律概念进行裁量的时候，只有行政人员基于对具体情境的深度理解，再结合社会经验以及人文关怀进行综合的权衡，才能够保证行政给付行为具备民主化与人性化特点，系统也就只能作为一种工具来辅助行政机关作出决定。
2.效果裁量
效果裁量说的是行政主体在完成了对法律要件的认定之后，在选择行政行为具体效果时所享有的裁量和自由。就效果裁量而言，笔者认为，应当依照行政给付所产生的结果需要遵循的价值位阶情况，确定是否要开展全自动化的裁量操作。在结果一致性具有更高价值位阶的行政领域更适合进行全自动化裁量。然而，要是在某些案件里存在特殊性，并且更加需要去追求个案层面的正义的话，那么在这样的行政领域就不适合推行全自动化裁量了，此时让人工介入到行政裁量的过程当中会是更为适宜的选择。
对于在结果一致性方面有着更高价值位阶的行政行为而言，应当用裁量基准对上位法律规范进行分解细化，细致罗列出不同处罚种类的具体情形和不同处罚幅度的具体标准，将宽泛的裁量空间压缩进分格分档的技术操作中。之后，机器会针对裁量基准里细化了的事实情节以及格化之后的法律效果展开计算语言转码方面的工作，随后再依据所设计的算法规则，对那些会影响到裁量的各个要素进行权衡并赋值。就裁量类型化特征较为明显的案件来讲，也就是那些有着高度重复性、事实要件清晰明了且在裁量一致性价值上比较高的行政给付相关事项，全自动化系统是能够凭借预设规则以及算法模型来达成高效且精准的决策的。比如说，在基础养老金发放、失业救济金申领等这类场景之中，行政机关可以把法律所规定的给付条件转化成数据化的标准（如年龄、参保时长、失业登记状态等等），依靠自动化系统来完成要件识别以及效果匹配的工作。这种“格化裁量”的模式不但能够在很大程度上提升行政效率，而且还可以有效地规避人工操作过程中有可能产生的主观偏差问题，进而确保同类案件处理结果能够保持一致，达成同案同判这样的法治价值。
然而，当面对那些裁量个案价值较高、需要充分斟酌特殊情形的案件之际，全自动化裁量所具有的局限性就明显地呈现出来了。裁量基准虽让行政主体的裁量活动有了统一的规范，在行政实践当中也起到了类似司法活动里“同案同判”的功能，但其作为具体、操作性的约束规则或存在规定过细、过僵的问题，或存在细化不足的问题。例如在复杂的医疗救助资格认定、残疾等级动态评估等相关事项之中，个案所涉及的个性化因素，像是家庭经济状况的动态改变、伤病恢复的特殊情形等，是很难被标准化数据完完全全涵盖住的。在这样的情形下，若仅依靠自动化系统，就很可能会出现“机械判断”以及“结论趋同”的情况，进而对个案正义的达成造成损害。因此，针对这类案件，仍需将人工裁量环节保留下来，让行政人员凭借自身的专业知识、社会经验以及人文关怀，在法律所设定的框架范围之内去做综合的权衡考量，以此来保证行政给付的结果不但符合法律方面的规定，而且还能够展现出个案的实质公平性。
五、全自动行政给付行为应当遵守的程序
行政程序是行政机关作出具体行政行为时必须遵守的步骤、方式、事件和顺序。行政程序不仅仅是行政机关意志形成和表达的过程，也是行政决定理性化和正当化的机制。中立无偏、公开透明的正当程序会使得行政机关获得当事人的信任。一方面，全自动行政给付行为全程都在系统和机器的操控下，排除了人为干预，这种行政模式大大颠覆了传统的人工行政的行政模式，会导致民众对于新兴的全自动化行政的不信任；另一方面，全自动化行政给付行为系统指令和代码的编写具有高度的专业性，普通民众难以判断对错。故而，全自动化行政给付行为尤其应当注重程序正义，应给全自动化行政给付行为设置更加严格、更加透明公开的行政程序，这样既可以使新兴的全自动化行政给付行为取得公民的信任，又能让高度专业性的代码编写行为全程处于社会和公民的监督之下，防止算法“黑箱”的出现，从而更好地保障公民的权利。笔者认为，根据全自动化行政给付行为实施的整个过程，可以将全自动化行政给付行为程序划分为算法规则制定程序和全自动化行政给付行为程序。
（一）
算法规则制定程序
算法规则制定程序构成了整个全自动化行政行为的起始环节，同时也是全自动化行政给付行为所必备的前置程序。行政机关唯有在完成算法规则的制定工作之后，才能够输入对应的相关数据，借助既定的算法规则展开运算，进而生成行政决定。在全自动化行政给付这一具体场景当中，行政机关会把自身的行政意志转化为算法规则的形式，经由数据的输入以及运算操作来输出行政决定。从本质层面来讲，这类算法在很大程度上深度映射出了行政机关的治理逻辑以及决策方面的倾向，实际上就是行政机关意志以数字化形式存在的一种载体。考虑到算法主要是为了解决特定类型的行政事务，其适用对象涉及不特定的多数主体，并且还具备反复适用的特点，在抽象性、普遍适用性等关键特性方面与行政规范性文件呈现出高度的契合状态。基于此，笔者认为，可以大体上参照行政规范性文件的制定程序来对全自动化行政算法的制定程序加以规范；与此同时，针对自动化行政行为算法当中存在特殊性的部分，则有必要制定专门的程序来加以约束。这样做既能够助力于保障算法规则具备应有的合法性、公正性，又可以凭借正当的程序提升全自动化行政行为的透明度与公信力，进而能更为有效地达成行政过程的法治化这一目标。
1.行政主体全程控制和把握算法规则的制定和设计
在全自动化行政给付行为算法规则的制定过程中，各种信息技术公司的大数据处理技术在一定程度上高于政府，故政府也经常利用信息技术公司的技术优势和数据优势，将部分大数据处理工作以委托合作的形式“外包”给信息技术公司。在这种情况下，信息承包商便成了算法规则实际上的制定者从而主导了行政主体的行政给付行为，并最终对公民的权利产生实质性影响。因为信息承包商并没有法律法规的授权，不能成为行政主体，故信息承包商仅能根据政府的意志来编写程序代码，不能有任何自己的主观意志，所以说，信息承包商应公开自动化系统的源代码，以便行政主体能够深入了解系统的工作原理和内在规范，从而决定是否采用此算法规则。行政机关不可将“外包”给第三人的代码在未经审核的情况下随意转化为对公民具有普遍约束力的算法规则，在投入使用前，必须对代码进行严格审核，以确认其完全契合行政规则的设计初衷与立法本意。
2.专家评审合理性
在自动化算法对外发布之前，让专家参与到评审环节当中，是提升算法规则制定科学化以及理性化程度的重要路径。外部专家往往秉持着中立、理性并且专业的第三人角度，他们能够摆脱行政主体存在的局限，进而针对算法规则在技术合理性、伦理合规性以及社会影响等诸多方面展开系统性的查看与考量。一方面，他们能够依据自身专业领域的知识，评估算法模型在逻辑上是否足够严谨、数据使用是不是合乎规范以及决策规则有没有体现出公平性，从而防止因为技术方面存在漏洞或者设计出现偏差所致使行政给付结果不恰当；另一方面，他们还能站在客观中立的立场之上，仔细审视算法是不是符合公共利益的导向，是不是有可能暗含歧视性条款或者存在侵犯公民隐私等风险，从而为算法规则的优化和改进给出独立且专业的建议。
在此情形下，行政机关应当积极探寻让专家参与到自动化行政给付系统构建当中的合理途径。具体而言，其一，可以设立常态化的专家评审机制。通过公开招募以及定向邀请等方式来组建跨领域的专家库（涉及法学、伦理学、计算机科学、公共政策等诸多领域）。在算法开发时的需求分析、模型设计、测试验证这些关键的环节，要邀请专家自始至终参与到论证当中，由此形成专业的评审意见，并且把它当作算法优化的重要参照。其二，要建立专家意见反馈机制。针对专家所提出的建议予以分类整理，确定好责任部门以及整改的时限，将那些合理的建议实实在在地融入算法规则的优化迭代过程中，同时还要向专家反馈处理的结果，进而形成“评审—改进—再评审”的闭环管理模式。
3.公众参与
民主是现代化国家的重要特征和显著标志，也是实现国家治理现代化的必然要求。民主意味着国家权力必须有民意基础，更意味着国家权力运行过程中的公众参与。所以在算法的制定中，公众的参与度和公众对算法制定结果产生的影响力是行政立法民主的标志，而且有了公众的参与，在征集多方不同意见的情况下，算法也会变得更加科学合理。然而，自动化行政行为算法的制定过程往往缺乏公众参与的环节。如上文所述，因为信息技术公司的技术优势，行政机关经常把算法的制定“外包”给第三方的技术公司，故而，算法通常由行政机关与技术公司垄断，而公众无法通过听证、协商等方式参与算法制定的过程。这种公众参与程序的缺失使得全自动化行政行为依赖的算法便缺乏民主性和合法性，进而导致整个全自动化行政给付行为丧失了民主性和合法性的根基。
为在算法制定期间达成广泛的公众参与，首要之事便是增强算法信息的公开程度。具体来讲，需要把公开范围以及标准都明确下来，让算法开发主体把算法的基础原理、数据的来源情况以及处理的方式、决策所遵循的规则等各项内容都予以公开，对于那些涉及公共利益的算法，还得公开更为详尽的运行机制以及风险评估报告。同时，考虑到算法自身具备的功能以及商业秘密等方面的因素，也不能一味去追求那种完全、绝对的透明状态。在对透明性价值展开追求的时候，得在算法决策的透明性和效率性两者之间找到一个平衡点，要以“适当透明”当作算法决策透明性的衡量标准，避免因为过度透明而致使算法决策功能的彻底丧失。其次还应当构建多元化的公众参与渠道，打造分层级的参与机制，要将普通公众、专业群体以及利益相关方都涵盖在内，为他们提供具有针对性的参与途径，建立如公开征求意见、举办听证会、召开座谈会、在网络平台上开展互动等多种形式的公众参与渠道。除此之外，还需考虑到数字弱势群体的参与能力问题，为其提供无障碍的参与方式，如简化语言、采用图文说明、运用语音辅助等方式。最后，还应当对公众参与的反馈机制加以完善，专门设立反馈的渠道，把公众所提出的意见进行分类整理并且展开分析评估，及时地把处理的结果以及优化的方案通过多种渠道反馈给公众，并且要建立起长期跟踪的机制，依据公众持续不断的反馈来对算法持续加以优化，如此一来，才能切切实实地确保公众在算法制定的整个过程中实现广泛参与。
（二）
全自动化行政给付行为程序
全自动化行政给付行为虽依托中立且理性的机器运行，但算法设计缺陷、系统故障等问题仍可能导致错误决策，故其实行过程中仍需要遵从实行行政给付行为所需要遵守的正当程序以保护行政相对人的正当权利。同时，由于全自动行政行为“免申即享”“无感智办”等新形式的出现以及算法的“黑箱”性和不透明性，也对传统的行政给付程序造成了影响。另外，不同群体在数字技术掌握能力、设备使用条件上的差异，使得老年人、残障人士、农村偏远地区居民等在面对“免申即享”“无感智办”等全自动化行政给付模式时，往往因无法熟练操作智能设备、缺乏稳定网络环境等，被排除在便捷服务之外，加剧社会资源分配的失衡。以下会具体分析全自动化行政给付模式对传统行政给付程序造成的影响，并提出在新兴的全自动化行政给付行为下行政机关所应当遵守的正当程序。
1.打破数字鸿沟，构建差异化行政服务体系
在数字化治理不断推进的过程当中，数字鸿沟俨然变成了一道隐匿在部分弱势群体与公共服务之间的壁垒。所谓的“数字鸿沟”，指的是现代信息技术在普及以及应用方面所呈现出来的不平衡的现象，这种不平衡的现象既体现在不同地理区域之间，也体现在不同人群之间。全自动化的行政给付行为虽说在提升治理效率方面有一定作用，但若缺乏对群体差异细致且精准的考量，就很可能会对弱势群体造成一种“数字排斥”的情况，进而让公共服务获取的不平等性变得更为严重。对于残障人士而言，全自动化流程所依赖的语音指令、人脸识别等这些技术，有可能成为物理上的障碍——如视障者就很难独自去完成图文识别验证的操作，而肢体残障者则可能会因为设备操作不便而被系统错误地判定为“未主动申请”，从而错失补助机会；老年群体往往因为自身数字技能比较薄弱，在自动化的界面陷入了操作的迷宫，如看不懂电子表单的逻辑，误触了功能键使得申请中断，最后只能被迫放弃自身的权益；低收入群体则可能因为没有能力购置智能设备，再加上缺乏稳定的网络环境，从而被排除在“接触式服务”的范围之外，如农村地区的居民，可能因为手机的型号太过老旧，没办法和政务APP相兼容，导致社保资格认证的失败。若为了提升行政服务的效率，仅采用全自动化行政给付行为这样一种单一的治理模式，实质上是以数字化带来的便利将个体差异所掩盖，如此不但剥夺了弱势群体平等获取公共服务的机会，而且还会加剧社会的不公，使得技术创新原本具有的普惠价值在“数字排斥”的影响下大打折扣，从而背离行政服务所应具有的公益性以及包容性。
要完善行政程序、规避数字鸿沟，首先得从技术适配以及服务设计方面着手。要针对不同人群去设定各异的自动化程序，并且仍然需要为那些因任何原因而被排除在数据电文形式使用之外的人群创建备选解决方案。近年来，以欧盟为代表的国家和地区也转变思路，禁止仅以自动化方式作出对个人权益产生影响的决定。若某种自动化决策会对数据主体产生法律效力或对其造成类似的重大影响，数据主体有权拒绝该决策，并要求获得人为干预的机会。所以应当保留线下服务、人工服务来兜底，并要在政务大厅设置人工窗口以及智能设备辅助岗位，从而为老年人、低收入群体提供诸如纸质材料填写、现场指导等服务。一方面，地方政府应当给数字弱势群体给予培训以及技术方面的支持；另一方面，应当开发适老化的数字界面，把线上流程加以简化，运用大字体、语音交互、一键呼叫等功能来降低操作的门槛，如“一网通办”平台的“长辈版”界面模式，以此减少复杂的跳转以及冗余的信息。在强化数字素养教育的同时，推动政务系统朝着适老适残的方向进行改造，要确保特殊群体能够平等地享受到数字化行政服务，保障所有公民都可以享受到全自动化行政给付所带来的便利。
2.全自动无需申请框架下设立公民拒绝程序
在传统行政给付行为中，行政相对人的申请往往是行政程序的启动要件。因为国家的财政是有限的，行政机关可以通过当事人主动申请，确保当事人有获取给付的意愿和需求，并根据实际情况对申请进行排序、筛选和统筹安排，优先满足最急需和最符合条件的人群。然而在全自动化行政程序的背景下，随着“免申即享”“无感智办”等新兴行政行为的兴起，传统的政府服务正在由“由被动服务转变为智能营销”。行政给付逐渐由依申请的模式逐步转向依职权的模式。新兴的行政给付模式借助大数据、信息化等手段，通过政府部门主动获取信息、进行数据比对和审核等方式，让符合条件的行政相对人无需自行申请即可直接享受行政给付，这极大地简化了程序，提高了行政效率，方便了行政相对人。然而，这种新兴的模式也忽略了行政相对人真实的意思表示。虽然行政给付是授益性行政，但公民亦可拒绝国家的赠与，传统行政模式下的申请权就考虑了公民真实的意思表示，若符合给付条件的公民不想接受国家的赠与和给付，其可通过不申请的方式来表达自己的意思表示。若一刀切地给付所有符合条件的公民，则会将国家财政资源赠与那些原本不需要国家财政给付的公民，这不单单是对公民意思表示权利的漠视，也是对国家财政资源的浪费。
所以说，在“免审即享”“无感智办”这类新型行政给付模式的情形之下，构建公民拒绝制度具有重要的现实意义。那些无需申请就能拿到给付的新兴行政给付行为，确实在很大程度上提升了行政效率，也给群众办事带来了便利，但也存在未能充分尊重公民真实意思表示的可能。增设公民拒绝系统，让公民能够自主去选择放弃国家给付，一方面可将全自动化行政给付高效便民的优势延续下去，另一方面，也能切实体现出了对公民真实意愿表达的尊重，还能防止行政资源出现无效配置的情况。通过此种做法，能够促使财政资源更加精准地朝着真正有需求的群体去流动，进而提升资源使用的效率，这既是对公民权利的充分保障，同时也是我国在服务型政府建设过程当中“以人民为中心”理念的生动实践，有利于推动行政服务朝着更加人性化、精细化的方向发展。
3.解释算法并说明理由
在传统行政给付行为中，行政机关在作出对当事人不利的决定前，必须告知行政相对人拟作出行政决定的内容、所依据的事实和理由。而在全自动化行政给付行为的情境下，行政主体将相关事实输入系统，随后系统自动生成行政决定内容。在此过程中，传统行政行为的告知程序发生了显著转变，演变为对行政相对人解释系统算法的程序。然而，算法规则由原始代码构成，其专业性极强，只有接受过计算机专业教育的人士才能理解其中的逻辑与含义。但现实情况是，绝大部分行政相对人并未接受过计算机专业训练，对算法规则可谓一知半解甚至全然不懂。
在此情形下，应强化行政机关对其所做决定的解释说明义务。对于算法规则而言，不能只采用公开源代码这种简单的方式，而应当开展有针对性的决策解释工作，例如能够去阐述它的设计环节以及具体实施情况、描述其运行的过程以及最终的输出结果，以及解释在实际的实践中会对相关主体产生什么样的影响。这种解释的方式要求以通俗易懂的方式对算法规则加以阐释，如要清晰明白地说明为何行政相对人会不符合相应的条件，所以没办法获取行政给付的资格、要明确指出算法规则所依据的具体是哪些法律法规、要阐释清楚行政相对人还欠缺哪些必不可少的材料以及需要在怎样的时间段内将这些材料补齐等等。唯有借助这种功能主义的解释方法，才能够切实有效地打破自动化决策所存在的“算法‘黑箱’”状况，使得自动化算法规则能够变得更加公开透明，从而进一步确保自动化行政行为更加趋于公平公正，切实保障行政相对人的各项合法权益。
4.建立沟通反馈机制
行政机关在作出一个对他人不利的决定前，必须听取当事人的意见，这也是现代行政法的一个普遍原则。故而全自动化行政给付行为也必须遵守这一正当程序。然而，全自动化行政给付行为的出现，给这一传统实践带来了挑战。此类行政行为依托智能系统自动完成，从数据采集、条件比对到决定生成，全程缺乏人工干预，行政相对人无法像以往那样，在行政行为运行过程中直接向行政人员提出意见。一言以蔽之，自动化行政不再强调程序的步骤、方式等，而是将所有内容杂糅进既定的算法之中，自动得出结果。故而，全自动化行政给付行为压缩了传统行政程序中相对人陈述、申辩、听证等程序性权利，行政相对人由此陷入“有冤难诉”，“有理难申”的困境，从而违背了正当程序原则，对行政相对人的权利造成了损害。
为了破解全自动化行政给付行为中政府机关听取意见难、行政相对人陈述申辩难这一状况，有必要在全自动化系统当中设立专门的留言系统。该留言系统成为行政相对人反馈意见的专门通道，在设计方面要着重去考虑便捷性以及实用性这两点，要能够支持像文字、语音等多种多样的输入形式，以此来保证不同群体都可以较为轻松地去使用。同时，行政机关也可以通过多种方式与行政相对人进行交流，如采取到场处理模式、人工客服模式或上门服务模式，与相对人进行交流，保障当事人陈述申辩权。除此之外，行政机关还应当制定出严格的意见处理规范，要明确安排专门的人员来负责留言的收集工作、分类工作以及转办工作，还要设定出合理的回复期限，如此才能够确保相对人所提出的意见可以得到及时且有效的处理。唯有通过这些举措，才能够真正让听取意见的原则在全自动化行政给付行为当中得以切实落实，进而保障行政相对人陈述申辩的权利，使得行政相对人的意见可以实实在在地得到反馈，最终达到提升行政行为的合法性以及可接受性的目的。
5.行政行为全过程“留痕”
自动化行政行为的“留痕”要求能确保行政过程具备透明性、可追溯性以及可问责性。在全自动化行政给付行为里，行政行为是依靠算法模型还有海量数据来运行的，其决策过程通常有着很高的隐蔽性与复杂性，要是缺乏有效的留痕举措，就会引发一连串的治理风险。从一方面来讲，留痕方面的缺失会致使责任追溯机制没办法正常发挥作用，当出现像补贴错发、资格判断有误等这类错误决策的时候，行政机关、技术供应商、算法设计者等这些主体之间就容易出现互相推诿责任的情况，行政相对人也很难找到明确的追责对象。故而在责任分担中，若需要确定侵权主体、侵权行为、因果关系和责任认定，可运用算法记录留存机制和算法影响评估机制来判断相关主体责任承担及比例。另一方面，留痕要是不完整的话，会极大地削弱行政相对人的救济能力，完整的留痕记录不仅包括最终的决策结果，还得涵盖算法制定、算法审查、数据收集、系统计算等这一系列的过程记录，这些记录是行政相对人申请行政复议、提起行政诉讼时最为关键的证据，若记录缺失，就会导致救济程序缺乏事实依据，从而让救济程序变得流于形式。因此，应当引导或者鼓励相关组织去制定具体的技术标准，明确规定自动化系统应在一定时限内留存便于读取的日志，记录与相对人或社会公众合法权益有关的所有系统活动及参数。此外，留痕机制还是用来防范权力滥用、强化监督效能的重要工具，通过记录算法规则的更新过程、数据访问的轨迹等方式，能够有效地防止行政机关随意去调整裁量标准，还能监控工作人员的数据操作权限。特别是在“免申即享”“无感智办”等全自动化行政给付的场景当中，留痕机制能够打破“算法黑箱”，避免‘机器决策’出现异化，变成脱离监督的“数字专制主义”，最终确保不同群体在数字化治理的进程当中都能够获得公平且透明的行政服务。
六、结语
在政务服务迈向数字化转型且社会治理走向现代化的时代大潮流之下，全自动行政给付行为当属一种颇具创新性的实践做法，其为行政效率的提升、行政成本的降低以及社会公平正义的促进开拓了新的发展可能性。不过，随着技术的迅猛发展，与之相伴而来的是一系列风险以及引发了诸多争议，像是算法存在“黑箱”状况、数据出现偏见情况、给付发生错误这类问题，它们均对行政法传统层面所具有的合法性根基带来了不小的挑战。
此研究聚焦于全自动行政给付行为，从多个维度展开探讨。先是明确了它的概念界定以及当下的适用状况，接着对其合宪性与合法性基础予以细致剖析，还系统地针对它在行政裁量方面的适用范围展开研究，进而构建起与之相应的程序规范。这些研究取得的成果能够为日后全自动行政给付行为朝着法治化方向发展给予一定的理论方面的支持，利于在充分保障公民权利的基础之上，将其制度所具备的优势最大限度地发挥出来。如此，才可以保证全自动行政给付行为能够在法治的轨道上稳步发展，进而推动我国数字服务型政府的建设进程，达成行政效率和公平正义之间的平衡状态，让公众能够更好地享受到数字时代政务服务发展所带来的诸多红利。
