5月20日，上海市规划资源局、市经信委、市国资委和市市场监管局四部门联合出台《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》，这意味着成为全国首个对工业用地二级市场提出细化管理的城市。
新规最大看点是，转让价格参照同期同区域同类工业用地，设置20%的浮动上下限，防止工业用地市场价格异常波动。同步上线的市级二级市场交易服务平台，可为企业提供官方委托交易渠道。
重点针对土地交易和整宗地交易
用地是企业经营中的显性成本。寸土寸金的上海，一直是成本高地。这几年，上海土地部门、产业部门落实多种措施，工业用地价格应降尽降。这些措施主要集中在一级市场，也就是政府主导的土地出让环节。
很多人不知道，工业用地也有自己的“二手”流通渠道，但这片市场长期处于灰色地带。一批早期拿地的企业手里拿着大块土地和厂房，通过股权转让的方式将资产卖给其他公司。一些地块被违规改建成仓库、出租公寓甚至停车场，改变了工业用地的属性。一批正在快速成长的科创企业想扩产，却找不到合适的地块，导致供需错配。
万创新所工业地块更新案例。
二级市场的健康度，直接关系到土地资源的集约利用、产业发展活力提升。“新规是要规范工业用地二级市场的交易行为，让土地流转不偏离产业发展的轨道，从而做到‘保量控价’，也就是工业用地总量不流失、控制土地价格过度上涨。”上海市规划资源局产业用地规划管理处负责人说。
从适用范围来看，新规不限于土地本身，还包括地上的工业厂房。《管理办法》明确，重点针对两类情形：一是单纯的工业用地转让；二是土地连同地上建筑物、构筑物、其他附着物一并转让，也就是连房带地的整宗地交易。
工业用地二级市场交易，为什么不能自由定价？中夏律师事务所主任张鹏峰解释，工业用地本身具有很强的公共资源和生产资料属性，并非完全市场化的商品。二级市场的价格管控，与一级市场的低价供地逻辑一脉相承，本质上都是把土地作为一种政策工具，服务于产业发展目标。
完善转让、出租和抵押管理
工业用地二级市场的交易行为，主要包括转让、出租和抵押三种形式。
其中，转让是重中之重。工业用地的转让形式多样，包括买卖、交换、赠与、出资，以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等各类导致工业用地使用权转移的情形。
《管理办法》明确了转让的两个关键环节。
第一个环节：整宗地转让，需经出让人同意。这里的“出让人”，指的是地块所在的区人民政府，区规划资源部门和产业部门代为行使。此外，如果工业用地使用权人的股权结构、出资比例发生变化，导致实际控制人发生改变，且这种改变可能不符合规划或产业用地准入要求，同样需要事先经出让人同意。这一规定并非凭空而来，2014年上海出台的《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》已有涉及，但这一次更加细化。而且，转让对象必须符合产业发展导向。换句话说，不是谁想买就能买。
第二个环节是转让价格管理。过去，工业用地市场上存在炒作式买卖，有人低买高卖，赚的是地皮差价，而不是产业发展的钱。这一次，新规明确要防止二级市场价格出现异常波动。上海市规划资源局产业用地规划管理处相关负责人介绍，如果土地使用权交易价格比同期同区域同类工业用地出让价格低20%以上，市、区人民政府可以行使优先购买权；如果高20%以上，区人民政府可以依法采取必要的限制措施。
这套价格管理机制的法律依据，主要来自《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》，以及国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。
除了工业用地，关于工业用房的转让，新规也有涉及。转让对象除了要符合产业导向，还要符合出让合同和产业发展合作协议的约定。园区平台、领军企业转让工业用房，同样需要经产业部门或开发区管理机构组织审核转让方案，并报区人民政府（管委会）审定。
进一步规范出租管理，工业用地和工业厂房的出租利用，同样要符合产业导向。《管理办法》提出，要探索构建工业用地和工业厂房的租金体系，定期向社会公布，合理引导市场租金水平。对于已享受园区平台、领军企业政策取得土地并建设的工业用房，其出租价格应当遵循开发区相关管理要求。同时，还要探索建立工业用地和工业厂房租赁登记备案制度。
进一步规范抵押管理，新规明确工业用地的抵押价值，不得超出合同剩余年限底价与合法建（构）筑物及其他附着物残值之和。过去，竞买人往往是价高者得；现在，竞买人的资格条件要符合区域和园区的产业发展规划和导向等。买方再开发利用时，必须符合产业导向和规划要求。
增设二级市场交易服务平台
这一次，上海同步上线工业用地二级市场交易服务平台。
从过往实践看，市场对工业用地二手交易的需求确实存在，其中股权转让因流程快、税费低，长期成为许多企业的首选。既然转让模式和路径已经比较成熟，为什么还要专门打造这样一个平台？
“我们的出发点不是限制交易，而是引导合理服务、高效配置资源，真正把工业土地‘用’好，从而激发市场活力。”上海市土地交易中心主任朱万明解释，新的交易服务平台，远不止挂牌、登记那么简单。它集信息发布、交易实施、监测分析、政策咨询等功能于一体，核心目标是让每一笔交易更加安全、透明。
哪些交易必须进入二级市场交易服务平台？凡是涉及工业用地整宗地转让的情形，包括土地分割转让、合并转让、预告登记转让，都要纳入二级市场平台实施交易。除此之外的其他交易事项，经营主体可以自行完成，也可以委托平台办理。
二级市场交易服务平台还推动交易与不动产登记联动办理，并整合金融、法律、建设等相关咨询服务，甚至提供项目招商推介功能。朱万明表示：“工业企业本质上不是房地产开发商，对规划资源、产业政策、评估政策往往不够熟悉。我们可以搭建沟通渠道，邀请相关部门介绍支持政策、对接产业需求。”
新规实施后，交易平台还会结合实际交易情况，继续优化服务内容。张鹏峰提醒，工业用地二级市场的管理相对复杂，这对政府部门管理提出了高要求，但这也是上海必须迈出的一步，在治理与效益之间找到平衡。归根结底，上海是要让好地落到好项目上，使产业空间真正成为先进制造业的硬支撑，而不是让地价变成实体企业过不去的坎。
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