摆脱“零分案卷”！上海这支案卷质控小组为啥这么管用？

制作一份经得起检验的案卷，并非易事。据悉，《生态环境行政执法案卷评查细则》内容近40页，从合法性与规范性两大维度严格设标。合法性实行“一票否决”，任何重大瑕疵都将导致案卷归零；规范性则细化至文书格式、表述准确等细节，实行扣分与得分并行。这不仅要求执法人员具备扎实的办案能力，也考验法制审核人员的专业“眼力”。

然而现实中，执法水平不均、法制审核力量有待提升，是不少地区面临的共性难题，上海亦不例外。

2023年，上海市在案卷评查中发现多份零分案卷，暴露出程序不合规、证据不足等问题。常规的加强培训、加大抽查等手段，已难从根本上解决问题。

“案卷质量不能只靠法制部门单打独斗，必须打造一支专业、稳定的法制审核队伍！”在这一共识下，上海市生态环境局执法总队牵头成立案卷质控小组。

黄渊智表示，起初的想法是调动全员力量，通过集体法制审核，把压力传导至办案一线，把问题化解在自查自纠阶段。于是，全市26名有国家统一法律职业资格的生态环境工作人员组成了案卷质控小组的雏形。

这26名工作人员分设4个小组，每个月抽取上个月各区50％的案卷进行评查。每份案卷由两名小组成员评查，采取交叉回避原则，根据生态环境部制定的案卷评查标准进行评分并给出评查意见。如两位成员分差在15分以内的，取平均分作为案卷得分，如分差大于15分的或者被判零分的，组织开展复核、复评。

“2023年10月，我们就觉得压力有些大了，因为案卷质控小组的成员都有执法或法制审核的本职工作，做案卷质控相当于‘兼职’。这种情况下，团队规模肯定要扩大。”黄渊智说，“我们又邀请了获得全国生态环境执法大练兵先进个人等荣誉称号的执法骨干加入，当时大家笑称，‘案卷质控小组’是上海环境执法系统的‘精英联盟’。”

如今，案卷质控小组成员已有65人，分为4个工作小组、一个机动小组和一个复核小组。

在上海市案卷质控评查技术负责人戴郡的桌上，放着一份刚刚写完的报告，这是她对今年10月上海市生态环境行政处罚案卷的分析。

这份报告5000余字，包括基本情况、评查发现的问题和下一步工作安排。其中，基本情况包括案件抽查情况、案件分布情况、评查结果情况，以条形图的形式清晰展示各区案件情况，各区当月得分排名一目了然。评查发现的问题中，具体到了某区某案出现的问题。这份报告每月公开通报。并且上海市环境执法总队对各区整改情况进行跟踪，形成工作闭环，对质控中存在严重问题的案卷开展专项稽查或专案稽查。

自2023年案卷质控小组成立至今，案卷分析情况报告成为上海各区生态环境执法机构负责人的“紧箍咒”，通报压力倒逼各区提高对案卷质量的重视。

在上海市金山区，生态环境局领导高度重视，每月组织集中学习案卷分析报告，使执法人员不仅看清问题所在，更明白了如何改进。“有了案卷质控小组后，我发现案卷整体质量越来越高了，而以前反复出现的问题却越来越少了。大家对规范办案、严谨办案的认识越来越清晰。”金山区生态环境局法制审核人员王慧如认为，提升案卷制作能力没有捷径，高质量的案卷就是要经得起评查，执法人员要主动且欢迎案卷评查，只有提高了对案卷评查的重视程度，知道什么样的案卷是好案卷，执法能力和办案态度自然会在大量的交流学习和实践中得到提升。

“案卷评查的初衷并不是为了扣分，而是为了规范执法，降低执法人员的履职风险，避免复议诉讼等情况的发生，这其实是对一线执法人员的保护。现在这已经成为大家的共识，执法人员和法制审核人员同向发力，案卷质量就有了明显跃升。”上海市静安区生态环境局执法大队法制科科长聂吉祥说道。

数据印证着案卷质控小组的作用。自2024年9月起，上海市生态环境系统实现零分案卷“清零”目标。相较于2023年，2024年全市低于90分的案卷数量从22件减少至15件，降幅达31.8％；高于99分的则由23件增加至34件，增长率为47.8％。在生态环境部2024年度案卷评查中，上海市67份参评案卷，无材料严重不全的案卷，各类型案卷得分（90.57分）均高于全国平均分（86.27分）。

“最初以为这个案卷质控小组只是一种临时机制，没想到这么受欢迎，对额外的工作，大家竟然抢着干。”上海市环境执法总队法制科副科长蔡颖慧表示，如今在上海市生态环境系统，案卷质控小组开展月度评查已经成为常态化机制。

多位案件质控小组成员表示，以前很难有机会看到其他区办的案子，加入案卷质控小组后，可以看到别人是如何办案的，遇到与自己所在区类似的问题是如何处理的，从中可以汲取不少经验，自身的法制审核能力有明显提高。

案卷质控小组的运行模式也在实践中得到优化和完善。

首先，为了减轻质控小组成员的工作压力，并不会召集成员一起评查案件，而是由各自所在的小组长分发案卷，给成员约半个月时间进行评查。

其次，案卷质控小组施行末位淘汰制。一方面，由于各区参与积极性较高，需要适时调整成员，给更多人学习机会；另一方面，一些成员由于工作时间久，发现问题角度日益固化，不利于案卷质控工作的顺利开展。因此，小组工作团队会根据成员查找问题个数、案卷评查数量等进行评分，每半年更新4~5人，再从案卷质量排名靠前的区里选拔优秀人才补位。

最后，上海中心城区和郊区产业结构特点不同，前者偏重服务业，后者多工业企业，不同产业结构下的案卷特点各有不同，放在一起比较有失公允。因此，案卷排名调整为中心城区之间、郊区之间比较。

案卷质控小组的作用被大家认可后，各区开始借鉴相关做法。聂吉祥所在的静安区也成立了法制工作小组，每个中队或每个科室抽调一名工作人员加入。“因为我是市案卷质控小组成员，我会把市里的最新要求转达给区法制工作小组，区小组成员在自己学习的同时转达到自己所在科室或中队，以点带面，形成一个共同进步的工作机制。”聂吉祥说。

在案卷评查之外，上海市环境执法总队还策划了很多提升执法人员和法制审核人员能力素质的“花活”。

例如，每季度出一期《答疑集》，结合最新法律法规、政策动态、典型案例和执法前沿问题进行汇总、梳理、答疑解惑，为全市执法和法制人员提供可以随手翻的“工具书”；定期举办法制研修班，邀请生态环境部案卷评查专家或兄弟省份专家进行培训或分享经验；举办模拟听证会，执法人员不再是坐着听课，而是可以扮演企业方和执法方，像是举办一场辩论赛，既剖析了案卷，又呈现出了执法要点，深受执法人员欢迎。