智慧城市的建设依托数字化智能技术的发展。作为数据驱动型技术代表的公共空间视频监控的法律不确定性对智慧城市可持续性发展造成影响。公共空间视频监控下个人数据信息的大量获取会对其在公共任务和基于数据商业模式中的可用性提出质疑。信息社会中个人信息隐私权益更多地是以个人数据为载体的方式呈现，我国公共空间视频监控建设和发展通过剖析“个人数据”的基本构成来完成个人信息权益保护与数据整合通道构建这一路径。较少研究关注视频监控海量数据在推动要素资源流通、构筑新质生产力与社会数字化治理等方面的创新应用潜力。为了尽可能地降低视频数据的使用风险，需要采取灵活可行的合规措施，综合技术、法律、政策等多种治理工具，在充分保障数据充足性的同时，妥善关照视频监控数据整合的效率。全球化信息技术加速了数字要素集结与网际网络连接。以信息统合管控为特征的信息社会在空间维度上的新兴体现之一是可满足个人住家、办公及公共场所等安全需求的视频监控产业的发展。2015年国家发展改革委员会出台《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》，意见指出，公共安全视频监控建设联网应用是新形势下维护国家安全和社会稳定的需要。公共空间视频监控作为预防和打击暴力恐怖犯罪的重要手段，对于提升城乡管理水平、创新社会治理体制具有重要意义。随着有关数据利用的分配、访问和控制的研究越来越多样化，除法律规定外，非约束性组织机制（数据治理）或技术解决方案也进入讨论的行列，其主要目的是提高创建和共享高质量数据的积极性。针对公共空间视频监控不同的监管或治理方案如何影响自动决策系统及如何挖掘数字化技术手段在社会生态转型中的潜力等难题几乎没有得到解决。毫无疑问，在不同的应用环境中，自动决策系统有其特定的风险特征，这会反映在不同的数据监管或治理法规中，因而为了更好地理解这些治理措施的社会生态影响，有必要从基本的数据管理范式入手。
第一种监管模式将公共视频监控理解为经济产品或可销售的服务。该模式衍生于数据生产者对创设数据主体拥有财产权的立论假设。法经济学家波斯纳认为，产权制度本身可以刺激人们对资源的高效利用，对资源的有效性配置能够形成一种制度上的保证。缺乏明晰的产权对资源利用造成的影响是毁灭性的，非个人数据的保护和利用亦是如此。根据科斯定理，在交易成本为正的情况下，能使交易成本最小化的法律就是最恰当的法律。在法经济学看来，社会成本的存在为法律干预社会经济生活提供了理论依据，法律的目的就是使行为的社会成本缩减到最低限度。法律对公平正义的要求与法经济学所追求的经济效率并行不悖，因而可以从法经济学的“经济效率”视角出发，秉持社会总体财富最大化的观点，厘清公共空间视频监控数据的经济学要义。通过法经济学对公共空间视频监控数据的财产权益的确定，不仅有助于凸显当前大数据时代背景下数据创造价值的经济导向，而且能够有效地平衡个人数据主体、数据从业者以及社会的总体利益。数据权利人可以是数据生成设备的经济责任主体，如视频监控设备安装者。与将数据视为经济物品相反，视频监控数据也可以被视为一种服务。尽管该模式可能因为视频监控这一特定类型的数据而在法律表现形式上有所不同，但与其他类型数据利用的经济要旨不存在本质区别。根据该模式的基本架构，数据生产者们能够被赋予与劳动行为相同的数据开发权利，且可以以合法安全的方式分配和使用数据。这种模式能够通过优化数据市场实现其理想效果。从社会福利学角度看，市场机制应默认权利持有者更容易将其数据出售给最高效利用数据的人，将数据合法安全地进行转让（可能辅之以担保、责任等限制规定）以提高视频监控数据利用的意愿；可以选择向数据驱动应用的用户支付视频监控整合数据的费用，创造“数据使用的公平分配”，通过签订数据租赁或许可协议等确权或相应的技术合同机制保障数据交易的安定性，将视频监控数据的分配权交给数据市场，接受数据准商品权的基本设想。在获取和使用公共空间视频监控数据的问题上，无论是公共数据还是私人持有的数据，如果存在强大的法律或技术壁垒，都会阻碍有意义的创新及对人机关系的适当监管，导致公众质疑数据市场为数字社会发展提供足够激励的能力。
与数据专有权利的理念形成鲜明对比的是将视频监控数据视为一种“基础设施资源”。面对数据中蕴含的财产利益，不同主体都希望实现其自身价值最大化、数据企业追求商业价值的最大化、公权力机关希望公共管理价值的最大化，而公众则关注个体信息隐私利益最大化。在缺乏有关个人信息保护与具体适用规则指引的情况下，数据主体可能会做出违规收集个人数据、处理其他主体享有正当权益的数据等侵害行为。个人作为个人信息数据的主要主体，出于对其自身人格利益捍卫或者经济利益的追求，亦会做出负外部性行为，对市场与他人相应的数据收集与使用行为提出严苛的限制或者要求高昂的对价。显然，这将进一步导致市场秩序的混乱和市场效率的降低。因此，需要以经济效率为目的，对个人信息获取与使用行为进行合乎比例地规制。在实践中，数字化城市建设的重要途径是充分利用公共数据库，以及改善市场主体数据互换的条件。在该模式下，个人对数据享有访问权，但也负有数据共享义务。以西班牙巴塞罗那市政府出台的数据规定为例，该规定要求企业在采购合同中加入义务条款，服务提供商必须以机器可读取的格式向城市管理部门提供所有可能具有公共价值的数据。通过使用开放标准和开放应用程序接口（API）整合数据，使其成为公共产品。如果对视频监控数据的利用不施加任何限制会最终实现“公地喜剧”：即通过较低成本获取数据，发挥数据的潜力，促进数字创新，从而实现增长和繁荣，并改善城市交通、医疗和教育现状。视频监控数据的适度整合对创新和福利的促进作用既与传统的开放数据方案有所关联，也与侧重于获取私人数据的建议协同。视频监控数据整合促进社会福祉最优的潜力还体现在它可以释放以应用场域为导向的创新潜力。无个体差别海量数据的普遍获取能为市场参与者提供更为广阔的技术场景与应用平台。与“数据所有权”不同，视频监控数据整合的目的不是创造一个数据交易市场。相反，它的目的是通过向各类场景提供尽可能多的数据集来优化市场结构，从而使数据驱动系统与产业能够更好地满足个人利益与公共利益。
视频监控数据整合的第三种控制模式旨在解决基于市场的数据监管的盲点。按照此种监管模式，数据应被理解为一种“民主媒介”，数据权也应被民众理解为一种参与性和创造性的能力，不仅仅是一种私人自主的使用权。这种模式从根本上考虑到了数据既能为整个社会创造利益又能造成风险和损害的两面性。如果将风险和损害排除出个人利益的范围，则公共空间视频监控数据可以实现社会价值的最大化。但此种情形下数据缺乏个体利益考量意味着基于数据政策的决定可能影响数据生产者的利益。数据管理部门的职能是根据规范性原则塑造数字化，并平衡数据使用方面相互冲突的利益和价值。与基于市场的监管建议不同，视频监控数据的使用被视为一项法律与道德挑战，而有关其目标的决策也被理解为公众审议的对象。因此，数据生产者不应仅仅作为利益最大化的行为者参与有关数据用途和目标的决策，相应的机构或治理结构将因其决策权而拥有广泛的数据控制选择。它可以为以公共利益为导向的行动者提供获得重要数据源的专有权，从而提高视频监控数据整合开发和有效运行其应用系统的效率。公众有机会积极决定谁可以使用他们的数据以及使用的目的，值得信赖的技术、程序和行为者应被鼓励共享或生成此类数据，在本质上符合数据利他主义。视频监控数据的整合利用应有助于确保提高数据供给的信任度，从而有助于确保数据主体提供更多数据，以实现更高水平的开发和研究。据此，以共同利益为导向的数据生产和利用激励措施能够动态推进技术进步，助推以法律为中介的技术创新导向决策的产生与优化。公共空间视频监控技术生成海量数据信息，探索有利于公共空间视频监控数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系，完善公共空间视频监控数据市场体制机制，促进形成与数字生产力相适应的新型生产关系将成为数据要素有机整合中的重要议题。
随着数据爆炸式的增长，现实中数据的交易成本并不明确，因而有必要对数据保护的责任进行一个分配，以此来引导数据资源的有效配置。在数据交易发展的早期，让技术行业迅速成长是最为重要的，这时将“隐私产权”配置给企业较为符合效率要求；而随着技术飞速发展，公众对个人信息权益的重视程度可能超过了出让个人信息给他们带来的好处，此时把更多的“隐私产权”配置给社会个体，采用较为严格的隐私保护政策可能会显得比较合适了。作为数据驱动型应用的公共空间视频监控，其经济学分析不仅以效率为目标，也以充足性为目标，如果考虑到社会资源消耗，公共空间视频监控数据的收集和分析才是有意义的。因此，将公共空间视频监控数据整合利用纳入数字社会可持续发展讨论符合数据充足性标准。数字社会的视频监控数据管理指导原则在内部可能存在冲突。例如，数据透明度和数据充足性这两个概念可能相互冲突，因为前者要求数据的高度可用性，后者则要求节约使用数据。同样，法律对数据流的控制（数据责任）也可能与个人信息利益相冲突，而识别这种价值冲突是公共空间视频监控数据整合组织功能的重要组成部分。
解释和证明所有权起源的现代理论从制度层面回答了“为什么法律应该允许不特定主体去拥有某种东西”。数据权属关系是数据要素流通的逻辑起点。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》淡化数据的所有权，强调数据使用权，创造性地提出建立包含数据持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的“三权分置”数据产权制度框架。该制度框架有利于促进数据流通的同时，有效地承认和保护数据要素各参与方的合法权益。而关于视频监控数据整合路径可以采用自上而下（“所有权的实证主义”）的方法或者自下而上（“所有权的自然法”）的方法进行法理阐释。自上而下模式意味着个人数据具有一定的内在效用或经济价值，创造个人数据的稳定价值是社会发展的重要动力。从宏观上看，个人数据的使用能促进经济增长并激励创新，因此，创造个人数据的稳定价值非常重要。自上而下模式是以国家或政府主导的社会经济的发展理念和管理模式。在自上而下的路径中，需要公权力机关认定所有权的在先存在。因此，从这个角度来说，法律上的所有权优先于事实上的所有权。自上而下的数据利用规制路径认为任何个人或非个人都被认为是正当的利益主体，而数据经济体系也会产生巨大的、不断增长的价值。因此，通过创造数据所有权来评估个人信息数据的利用能够保证数据普遍而稳定的价值。世界经济合作与发展组织指出，数据本身没有内在价值，其价值依赖于它们如何被使用以及如何从中提取个人信息。在互联网环境中，自上而下的方法不能解释为什么价值应该被归属于数据本身，而不是归属于使用这些数据的分析算法或创新企业。这也是为什么欧盟委员会认为，能够收集数据或处理工具的人可以对数据的使用拥有充分的主张，因为他们在更高的功能级别上实现了对数据的实质性投入，因此，（间接地）赋予了数据价值。自下而上的规制模式衍生于“自下而上”的社会管理模式。从微观上看，个人数据的价值在其本身。因此，自下而上的方法隐喻了个人数据实际上是一种可交易的商品。政治、经济及其他诸多类型的价值都体现在个人数据中。这种将数据视为具有价值的财产的观念默认个人数据的价值已被逐渐接受，且通过自下而上的解释路径，数据所有权制度的引入也顺理成章。以米塞斯、哈耶克、罗斯巴德为代表的奥地利学派经济学家坚持为自由市场辩护。他们认为自上而下的政府管理存在失灵，自由市场作为反其道而行之的路径是有效可行的。相比之下，所有权中自下而上方法的共同点在于所有权拥有者和有价值的资源都是固有的预先存在。在自下而上的视角下，事实上的数据共享与利用要优先于法律上的权属确认。而引入法律上“所有权”概念的重要原因则是为了稳定事实状态。自上而下与自下而上两种规制路径的关键区别是前者认为法律认定并创造了所有权作为一个基本的法律制度，即一个脱离了实体法就不会存在的制度。但在自下而上的方法中，法律保护并维持权属，使其成为一个基本的预先存在的制度。不论是自上而下抑或是自下而上，公共空间视频监控数据整合模式的选择取决于何种公共利益需要通过分配被满足或者何种目标是分配想要达成的。通过自上而下的方法，可以轻易地引入国家或公众对数据享有的所有权。自上而下路径的解释可能基于经济政策、消费者利益、社会改革、竞争政策或公共安全目标。更普遍来说，任何特定的分配模型都是政策和目标的产物。在这种背景下，非个人数据的使用者要取得数据使用权，只得向国家购买，即非个人数据使用收益的增值部分由国家占有。根据自上而下的构建模式，数据的使用者获得收益的同时也有利于国家对非个人数据利用方式的限制。若采用自下而上的权利构建模式，对政府而言，一方面没有分享到非个人数据交易或使用增值部分的收益，另一方面，公众受利益驱使难免出现非个人数据使用的混乱现象，个体目标和国家目标难以一致，无疑会增加政府的管理成本，从政府角度来说，没有达到效率最优。为促进效率，法律应该致力于降低交易成本与信息成本，以促进数据流通。公共空间视频监控数据整合的规制模式呈现出不同路径，在涉及个人信息／数据权益保护的立法与司法方面，要秉持注重隐私保护的同时且兼顾信息自由流动和市场自由竞争的政策理念。无论是“合理隐私期待”理论还是个人数据“相关性”的认定都在寻求通过高度类型化的方式有限制地接纳“公共”与“私人”的具象边界，而这恰是公共空间视频监控规制中最核心的议题。因此，我国公共空间视频监控规制的完善应当紧紧围绕这一命题展开。
公共空间视频监控规制体系中的法律证成，因涉及法律秩序范围内的规范性评价，属于法律问题的认定范畴，也是规制公共空间视频监控行为的理论支点。公共空间范围的法律明晰是信息隐私权保护的前提。我国《个人信息保护法》第26条规制对象为公共场所的信息采集与识别行为，但法律并未对“公共场所”作出界定，这也成为本条难以开展司法适用的主要缘由。在早先视频监控设备尚未普及之时，公共空间开放情形下小范围使用监控视频设备获得少量个人影像信息可能被认为是合理的信息获取途径而被社会接受。但时至今日，特别是在人口密集的区域，无所不在的视频监控设备配合海量的数据信息已完全成为掌握个人生活轨迹的利器。隐私权是私人生活受到侵害的防御，而公共监控系统变相地使隐私权的救济功能逐渐消解。因此要严格禁止危害个人隐私权益的全覆盖监控。公共空间视频监控在获取个人信息的情形下，公共空间开放原则的适用有必要予以限缩。关于“公共场所”的理解是指公众可以去的地方或者对公众开放的地方。“公众”在这里是指社会上大多数群体。因此，根据文义解释，公共场所是指供社会中大多数的人从事各种活动和满足部分生活需求的一切公用建筑物、场所及其设施的总称。基于前述域外规制模式探讨，建议我国司法对“公共空间”（公众可进入区域）的认定采用狭义解释。狭义理解“公共空间”需要强调该场所“供非固定人员进出、使用”的功能特征以体现公共场所的涉众性。对于“视频监控”而言，应考虑既包括图像的实时传输，也包括图像的记录。换言之，单纯的实时图像传输不能绝对排除在视频监控情形之外，其需要与记录行为一样接受个案考量。由此可知，餐厅的包间虽然是相对于大厅单独设立的空间，但是其作用也仅是对于人数众多或者对于服务要求较高的消费者提供餐饮服务所设立，符合以上所说的对公众开放的、可以满足公众餐饮消费的公共场所的定义，不属于私密空间。信息技术的飞速发展使得物理空间与信息空间高度融合互通，因而模糊了有关公共空间区域的严格界分，公共空间可以互相重叠，并且必然存在于同一个整体社会之中。因此，国家法律在规制公共空间隐私时，也就需要对不同空间进行“系统整合”。司法实践对隐私的保护不能简单理解为对私人空间的绝对保护。相反，国家对公共空间的监控也会偶尔被视为对隐私的侵犯，这种侵犯的认定依据取决于监控的时间范围、所使用技术的性能以及所获得音频或视频的保留期限。
公共空间视频监控的行为规制是数据型场景下司法效用评估的重要体现。有关公共空间视频监控的司法演进为信息隐私权益保护奠定基础，也为视频监控行为规制标准的设定及其变更划定界限，而公共空间的确定则构成了信息隐私权保护的前提条件。从信息时代经济成本与效益增长的角度而言，推动空间维度与行为模式的有效互动也将降低公共权威的界权成本，增强司法权公定力。个人信息保护法以“个人信息／数据处理”作为法律调整和保护的核心，在个人信息隐私权益保护规则的构建上体现了公共利益与个人信息权益并重的立法价值取向。鉴于个人信息权益公私双重性质，我国除了完善私权层面的保护架构，还应注重公权领域配套规范的补强。随着个人信息保护法颁行，在当前的司法实践中，应予重新审视以期准确地区分隐私权益与个人信息权益二者间不同的判定标准和考量因素。隐私权益的判定与个人信息权益的认定即使在单独的认定过程中密不可分，也不能完全依赖传统“一元论”判定路径。在我国公共空间视频监控侵权认定的司法实践中，应澄清“一元论”是判定隐私权的认定标准，对限缩或扩大个人信息权益认定要件的做法应予警惕，避免“一元论”标准的误读与滥用，尊重个人信息保护法立法目的与价值选择，规范应对公共场所视频监控法律问题的发生。从法律制度层面，个人信息权益与隐私权利保护的根本区别在于法理基础，即隐私权所保护的是具有人际关系特征的信息处理关系。具言之，隐私权保护与个人信息保护的不同在于前者调整的是平等主体之间的人际关系，依赖侵权法；后者调整的则是不平等主体之间的人际关系或个人信息处理关系，采取合作治理的保护方式。单纯地在短暂时间内对他人的观察与注目并不涉及对他人生活作息或个体支配控制的掌控，更不能推断出其具有使他人成为被支配客体或限制他人行动自由的主观意图。视频监控涉及对个人隐私权与公共利益的衡量选择，其取舍的结果是使个人需要承担容忍不安社会义务。我国个人信息保护法中所蕴含的个人信息权益，本质上与个人信息处理的合理期待利益相符。个人信息权益的功能是对私人领域的承认及尊重。使个人得以自主决定与他人之间的信息互动关系，进而能够维护个人的信息主体性及人格发展的完整。由于社会个体的差异性，个人对于自我、私人领域的认知范围也截然不同。信息权益不仅取决于客观事实，还包含了某种程度的主观性因素，而单纯地以客观物理空间或客观事实认定“合理隐私期待”，会与个人信息权益本身作为社会个体对自主性把控的本质蕴含有所抵触。同时，社会个体的信息隐私界限不同，若将个人信息权益的保护范围仅限定在个人主观上的隐私期待，可能会使得信息隐私的范围被无限扩大，阻碍社会个体的群体性活动，阻滞社会运行。故而需要运用客观的社会行为规范来判断隐私期待的合理性以折衷调和当事人隐私合理期待的成立。对公共空间进行视频监控触发了个人信息承载的法益冲突，这一冲突的妥适协调与解决不仅取决于正确理解个人信息权益在我国立法中的体系定位，还包括准确把握个人信息权益的法律属性。我国民法典人格权编有关信息权益的保护规范揭示了个人信息权益属于民事法律关系保护客体的法律事实，而国家公权力机关为维护公共安全对公共空间进行视频监控的实体正当性则从侧面肯认了信息权益的公权性质。信息权益兼具公私法双重属性的事实否认了国家公权力机关与私人在信息处理中存在固然优位，而区分二者在信息处理中的角色定位更多是为了明确公法与私法有关信息处理的法律配给要求，避免公法遁入私法。
规制公共空间视频监控的司法实效性在很大程度上取决于对公共空间视频监控侵权构成的司法研判。公共空间视频监控的正当性在于个体利益的存在，其本质是利益位阶视角下个体利益在部门法领域优势地位的呈现，反映了利益多元化程度加深背景下，法律如何在多重法律关系与价值目标下识别个体利益。公共空间完整的个人信息隐私利益，不仅意味着应当允许信息处理的行为人针对公众隐私请求的滥用提起诉讼，也意味着法院不应仅限于对监控范围的客观审查。尽管客观标准在不同法域的适用上可能会存在一定程度上的差异，但基本可以认为，我国个人信息保护法有关公共空间视频监控侵权认定的依据还应包含对视频监控行为人是否存在妥适的主观目的以及该主观利益是否受损的证立。我国《个人信息保护法》第26条建立了规制公共空间视频监控的客观标准，该标准指向特定的个人信息的处理行为与不当的损害结果。以公共空间视频监控为例，客观标准明确禁止所有未经权利人同意对公共空间进行视频监控的行为，但条文并未将视频监控者的特定主观目的纳入考量范围。由此可见，我国对于公共空间视频监控侵权责任的认定并不以侵权人的主观过错为认定要件，客观标准规制模式遵循由“实施”行为而导致“不当实施”结果的侵权认定思路。这种规制模式在外构上近乎一种“无过错责任”或“严格责任”。“无过错责任”的归责原则本质上被认为是由侵权行为或者损害结果引发的，这种责任取决于法律如何选择和认定引发责任的事由。这一点却与司法实践中的侵权判定路径不同，对“公共空间视频监控”合法性的客观判定标准在内核逻辑上更符合“侵权行为引起损害结果”的判断方式。对于侵权判定的逻辑架构中存在的这一悖论，可以被看作是“客观标准”未来在司法实践环节将产生诸多问题的根本性原因。我国个人信息保护法中所蕴含的个人信息权益，本质上与个人信息处理的合理期待利益相符，这种立法理念一定程度上与“合理隐私期待”理论契合。可以预见的是，“合理隐私期待”理论未来将在我国个人信息权益司法实践中广泛运用。这一趋势要求法院在认定“合理隐私期待”的主客观判断要件时坚持相辅相成、缺一不可的原则。主客观双要件使得个人可以自主决定其私生活领域，又能符合社会整体对个人隐私的认识，进而可以尊重其信息权益范围。从这个角度而言，我国立法中的“客观标准”在解释论上无法实现对个人信息保护法司法裁判中适用路径的构建，从而进一步为妨害人责任与损害赔偿责任提供规范基础。因此，在司法实践中，主观目的也应当成为界定公共空间视频监控行为性质时需要考量的因素。吸纳“合理隐私期待”理论在我国个人信息权益问题上的司法适用，应当延续其主客观标准的双向考量，客观要件的适用能够廓清公共空间视频监控的正当性边界，保障类案裁判的统一性，而主观标准的采纳则充分保证了法院在个案处理中的灵活性。主客观双要件的独立适用是认定公共空间视频监控侵权行为程序正义的重要前提，妥当适用“合理隐私期待”理论对我国司法实具研究价值。如何充分挖掘“合理隐私期待”理论的司法价值是未来司法实践改革的任务之一。基于此，建议我国在公共空间视频监控侵权纠纷的司法审理中增加“必要性”要件的考察。考虑到“客观标准”已包含于我国《个人信息保护法》第26条基本表述的应有之义中，在此基础上整合“必要性”要件作为判断路径使得司法认定更加透明，能够最大程度地节省立法与司法成本。行为人可基于“必要性”抗辩阻却权利人的停止侵害请求权。“必要性”标准应涵盖以下几项：第一，安装视频监控设备目的之正当性：公共空间安装视频监控可能对多个法益产生影响，除了有保障人身财产安全的民事法律效果，视频监控对侦查犯罪、收集犯罪证据等刑事利益考量，须以犯罪发生的可能性为前提。第二，设备安装的客观需要：鉴于公共空间安装视频监控，保障行为人权益的同时可能会侵害个人隐私利益。因此必须有实质证据表明确因涉及社会公共秩序、人身安全、财产保护等必要事由，且安装视频监控设备能达到相当防范效果，才能满足视频设置的客观需要。第三，视频监控的相当性：视频监控设置，对隐私权有重大干涉，因此，监控设备的安装数量、性能参数、角度设置等，均应加以检视，以避免不当干扰他人隐私。第四，严格管理获取的个人信息：对通过监控获得的影像数据，如何保存、保存期间、后续删除均应加以明确规范。相应地，应加快制定与明确我国公共空间视频监控的授权标准。公众可以通过图像传输方式公开视频监控和记录特别危险的公共设施。记录最迟必须在规定期限内删除。应将对公众可进入场所的视频监控与任何进一步的数据处理分离开来——即主要是记录和传输。确定行使居住权是视频监控的必要性前提，且不得侵犯数据主体任何值得保护的利益。视频监控还必须通过适当的措施可以进行识别。视频监控后的进一步数据处理也必须符合必要性和优先利益的要求，值得保护的数据主体的利益不得与此相冲突。为保护数据主体的利益不受损，数据处理可依必要性终止且数据主体有义务立即删除数据资料。对公共空间视频监控的目的有所限制和明确，应将公共空间视频监控仅限定在对人身、财产或财物的保护。同时，要对监控视频访问授权作出进一步的规定，即在“不可避免”的情况下，对无关第三方的意外记录是合法的，但视频监控的目的、空间范围和持续时间必须记录在案。对公共空间视频监控的授权只能由数据负责机构的管理层作出，且视频删除的最大时长为24小时。大数据发展使生活越来越便利的同时，个人信息在日常的公共互动中被到处可见的视频监控设备无差别地收集，而这些感测装置基础设施和传输至终端平台的信息，大多数场景通常不被个人信息当事人所知悉，更遑论对特定个人信息当事人进行告知、特定个人信息书面告知取得其同意或行使信息自决权。海量信息一旦被收集者处理，进一步储存为云端平台中的数据，更可能被不同形式重新利用成物联网（IOT）信息，每一个环节都形成对个人数据信息保护的新挑战。既然公共空间视频监控已在事实与法律上具备了正当性，如何在应用场景与政策法律规制两方面对视频监控数据应用与个人信息保护进行调和就成为亟待解决的问题。
公共空间视频监控技术范围涵盖图像监控和数据清除，其中包括记录（数据收集）、评估（利用）、内部转发、外部传输，及与数据库的比较。视频监控始于对地点的监控和随后对事件的记录，在视频监控过程中，通过边缘计算技术将生成的概览图像实时传输到终端。监控者可以留在原地，且可以从监控设备终端同时监视多个地点。作为图像分析的一部分，视频监控还可以从图像中提取更多信息。这可能与生物识别信息有关，即人体特征，如外貌（身高、肤色、戴眼镜）、面部（距离、大小、位置、单个面部特征的比例等）或行为（步态类型）。现在可在设备上或借助第三方服务进一步处理这些信息，例如评估年龄、种族、性别，或根据面部表情评估情绪状态或对某些对象的兴趣。这些信息还可与数据库或其他传感器提供的其他数据（如位置数据）相链接。需要注意的是，单纯的影像记录与在必要时进一步利用记录产生的图像资料的行为分属不同质的法律行为，后者可能导致侵权行为的发生。开放式视频监控旨在影响人们的行为，在运行中的摄像机前，人们会以一种特殊的方式“计算”自己的行为。我国公共空间视频监控的规制思路通过剖析“个人数据”的基本构成来完成个人信息隐私权益制度构建这一规制路径。在法律层面，个人信息保护法的主体适用范围限于自然人，可识别性要求个人信息具有清晰可靠的识别特征，可确定性需结合责任主体实际获取的数据额外进行认定。根据欧洲隐私监管机构组成的独立咨询顾问机构—第29条工作组（Article 29 Working Party）关于“个人数据”的解释，“个人数据”的概念应包括“任何信息”“相关性”“已识别或可识别”“自然人”四个要件。现有研究多集中在对个人数据“相关性”和“可识别性”构成要件的分析，无论是在数据内容和利用目的上，还是在结果或影响上，数据信息都与特定个体有关。没有必要把数据“聚焦”在特定的个体身上，以至于将这些信息当然地与特定个体产生关联。与特定个体“相关的”数据比“关于”特定个体的数据范围更广，并且需要考虑“相关的”数据处理的预期或非预期影响或影响的可能性；另外，特定的数据是否与特定个体有关需要在特定的情境下进行考量，不能以绝对的方式认定。受到诸多因素（拥有数据的主体、处理的目的等）的影响，同样的一组数据在某种情况下可以被认为是与特定个体有关，而在另一种情况下也可以被认为是与特定个体无关。在高度互联环境下，由数据驱动的自由决策和数据复用的迅速到来，区分不同数据对个体的实质性影响也越来越难。就应用场景来看，虽然视频监控主要始于终端感测装置的海量信息收集，与个人信息保护形式上存在抵牾。但为维护所涉当事人个人信息自决权，数据监管部门仍应遵守个人信息保护的规定要求。视频监控措施可利用先进技术海量收集及传输所带来的整合应用效益，然而基于个人信息自决权的尊重与个人信息保护，同时通过技术设计，排除非必要的个人信息；在应用场景及相关系统规划初期，即应参照个人信息保护法指导进行隐私风险评估，并进而以个人信息保护为前提进行相关配套规划，期以最低法遵成本达到保护个人信息的目标；场景下的合规要求，尽可能以自动化方式执行，减少人为疏失并有利后续审查考核；视频监控收集的个人数据及犃犐整合应用所涉之个人信息存储载体的处理及利用环节，除了符合法律所要求的安全维护措施作为最低标准外，应该尽可能运用去识别化方式，并就原始信息及相关个人信息记录予以妥善保护，以降低个人信息外泄的风险。个人信息保护法规制的核心在于收集、处理或利用个人信息。在统筹视频监控辐射信息范围的初始阶段宜通过自动化技术规避处理特定类型的数据，在没有使用个人信息必要时，即可以通过系统程序自动排除或删除个人信息，利用去识别化或匿名化技术，有效地降低个人信息使用环节不合规的风险。视频监控的隐私风险评估与配套规划设施布局也需要契合应用场景下的技术保障，在个人信息向终端传输前，加强安全措施，防止数据发生泄漏或遭受黑客攻击。
公共空间视频监控中个人信息保护问题是当前需面对的迫切且重要的法律问题，也是现有法律资源难以应对的法律难题。为此，我国关于公共空间视频监控立法需直面数据财产价值的确定和权利建构问题。随着视频监控建设应用的不断深入，给公共生活带来便利的同时也产生了公众隐忧。公共场所随处可见的视频监控随时记录着个人的一举一动，人们在享受科技便利的同时也承担个人隐私受到侵害的风险，视频监控除带来侵害个人信息权益的法律问题外，也因涉及巨量数据整合而蕴藏着庞大的商业价值与社会效益。除厘清个人信息保护法与民法典等司法层面的规范适用问题，政策上对视频监控规制开展松绑、创新、实证、链接等策略研究也尤为重要。公共空间视频监控的良性发展需要各式信息加值服务及垂直应用服务打造数据创新运用发展的环境，借以释放数据要素价值、提升数字竞争力、深化产业创新，实现智慧生活可预见的未来数据联合人工智能的应用将成为社会生活便利及进步不可或缺的一环。无论偏重科技带来的便利而要求个人信息自决权退让，或严格落实个人信息保护而增加个人信息收集、处理、利用的成本，都无法成为社会整体利益最大化的优选。调和个人信息保护与视频监控数据整合之间的冲突，除需要充分考虑数据整合的“应用场景”，还应在“政策推动”方面进行协同。就政策运维层面而言，首先，为贯彻个人信息保护的立法目标，设立专责独立主管权责机关有其必要，更期望能在政府配合业界需求倡议个人信息使用松绑的方向下，扮演把关者角色；其次，个人信息的保护关乎人性尊严的核心价值，政府通过适当的规制措施引导并监督产业落实应有的个人信息保护具体措施，明确制定具体客观标准供业界遵循，再辅以第三方验证机制等配套措施，促使产业界个人信息保护与运用常规化并减轻主管机关行政查核成本；再次，厘清信息自决权的本质，回归当事人同意与相关自决权的权利行使，除了公权力机关要求外，鼓励当事人通过自决机制平台适法收集、处理与利用个人信息；最后，个人信息保护已是先进国家所重视的议题，尤其在网络无国界前提下，个人信息跨域且虚实整合应用的情况比例日增，我国个人信息保护法与相关管制措施与国际接轨，势不可挡。就数据整合应用网络基础建设发展的初级阶段来看，目前我国个人信息保护法无法充分涵摄虚拟世界个人信息保护，这也为我国后续个人信息保护政策及法律修订预留了空间。视频监控技术发展与个人信息保护调和更能催化便利的智慧生活。伴随着物联网与大数据的蓬勃发展，信息科技对保障公共安全、预防和打击违法犯罪行为具有积极作用，但同时也存在侵害个人信息权益的风险。新技术时代下社会个体对数据利用与流通的掌控力逐渐减弱，因此“控制”原则也不再是个人信息权益保护中最主要的隐私风险管控机制。大数据时代，公众不仅希望个人隐私得以安全保护，也渴望见证数据经济的蓬勃发展，而二者的兼顾关键就在于数据的保护与利用之间的合理利益平衡。只有理解与明晰我国个人信息权益保护立法的规范意涵与适用规则才能更好地把握视频监控的正当性边界，才能更好地回应公共安全的保护诉求，保障公众使用个人信息的机会，契合当下国家数据治理的要求。
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郭少飞 王世哲｜儿童个人信息在线处理监护人同意验证制度建构研究
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http://www.sls.org.cn
