二级学院治理是大学治理的重要课题。新时代的二级学院治理需要改革校院关系科层化、院内管理行政化的传统范式，实现从管治到善治的现代化转型。二级学院治理走向善治有助于激发学院办学活力、促进高质量发展，提升高校治理能力、实现治理现代化，以及保护师生合法权益、推动教育法治化。具体可从落实主体地位、实现回应性，多元协同共治、增强参与性，完善规章制度、推进法治化，引入清单管理、提升有效性，促进信息公开、加大透明性，强化监督检查、确保责任性六个方面展开。同时，二级学院治理善治转型应坚持学术目标导向、全面系统推进、高校自主开展及政策科学引领四项原则，从而加快实现二级学院治理现代化、切实推动大学高质量发展。二级学院治理是大学治理的重要课题。既是激发大学办学活力、建设一流大学和一流学科的关键所在，也是构建中国特色现代化大学制度，推进高等教育治理体系与治理能力现代化的重要环节。党的二十大报告明确要求，“加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”，“深入推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此背景下，实现二级学院治理从管治到善治的现代化转型，是新时代高等教育治理改革的应有之义，对进一步促进高等教育高质量发展，助推中国式教育现代化早日实现具有重要意义。运用公共管理理论，二级学院治理可分为管治和善治两种模式。管治意为管辖统治，是管理者为实现组织管理目标而对被管理者实施控制的一种管理过程。其建立在传统公共管理理论基础上，以控制为核心，特征表现为等级制、强制性和缺乏参与性。善治即“好的治理”，指的是使公共利益最大化的社会管理过程，其以新公共管理理论为基础，核心是“合作治理”，特征在于政府与公民对公共生活的合作管理。经过多年改革发展，我国高校的二级学院治理在科学设置学院、合理配置资源、学院内部管理、绩效考评激励等方面取得了长足进步。但与此同时，目前我国高校的二级学院治理在内外治理关系上仍然存在明显的管治色彩。
当前大学对学院的管理基本上参照政府部门的科层制管理体制。学校处于强势和支配地位，学院处于弱势与依附地位。在权力配置上，权力主要集中于学校层面，学院在领导班子配备、专业设置、招生计划、培养方案、人员招聘、职称晋升、课程设置、教学管理、科学研究、社会服务及国际交流等事项上没有最终决定权。在管理方式上，普遍采取“条块结合，以条为主”的垂直化管理模式。学校的党建、教学、科研、人事等工作被不同主管领导和职能部门分别负责，学院对应设置书记、院长、教学副院长、科研副院长等职务分管不同模块。各项业务的决策和指令多由学校职能部门统一形成，并自上而下地单向传导给学院具体执行。二级学院在决策形成过程中无法有效参与，各个学院的具体特性也难以被充分考虑。在这种校院治理关系下，学校管理权配置的重心集中在学校层面，导致学院办学主体性模糊、积极性不高、内生动力不足。
二级学院治理实质上是对权力在纵向和横向两个维度进行合理地分配、运行和控制。通说认为，高校和二级学院的权力结构体系包括“以党委为核心的政治权力，以校长为首的行政权力，以教授为主导的学术权力，以教职工和学生为主体的民主管理权力”。通过梳理学校章程及观察学校治理实践可以发现，在当前的二级学院治理中，还存在行政权力泛化、学术权力与行政权力边界不清、学术权力失语、民主权利参与不足等现象。虽然多数学院都设置了教职工代表大会、学术委员会和教授委员会等机构，但由于缺乏系统的规章制度和有效的运行机制，其应有的治理功能未得到真正发挥。以学术为中心的组织文化尚显薄弱，学术权力制衡行政权力的机制尚不完善。管治型二级学院治理模式基于特定历史背景而形成，在我国高等教育的恢复与发展阶段发挥了重要作用。但随着高等教育办学规模的扩大、国家教育管理体制的改革及社会经济文化的发展，此种模式已不能满足新时代高等教育高质量发展和治理现代化的基本要求。对此，有必要引入善治理念进行改革。善治理论主张，有效的治理主要依靠个人或机构之间的合作、协商，而非威权式的控制。其作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，强调通过多元主体对话合作、分享权力、共担责任来实现公共利益最大化治理目的，“是我国推进高等教育治理体系和治理能力现代化的理想追求”，也应成为我国二级学院治理的基本走向。
大学是研究和传授高深学问的学术型组织。德国哲学家康德指出，大学是一个由不同学科学者组成的学术共同体，通过分工从事学术生产。美国教育学家克拉克进一步明确，高等教育“是控制高深知识和方法的社会机构”。依托相应学科专业成立的二级学院是大学实现其价值使命和社会职能的核心组织，大学的教学、科研及社会服务等功能均由二级学院具体承载和实施。由于学科专业的特殊性，学院之间具有很强的独立性和差异性。职能定位和运行机制上的特殊要求，决定了大学在治理上应该是一种主体下沉、结构松散、多元共治的宽松型组织，其组织结构、权力结构、关系结构与政府和企业等组织存在明显差异。而且，随着大学规模的不断扩大，自上而下、整齐划一的管理体制在管理技术上也存在困难。由于二级学院的主体地位在管制型治理模式中未能充分落实，其自主性、创造性、积极性难以被充分激发，在一定程度上制约了学院及学校的办学活力与高质量发展。因此，高等院校的内涵式发展需要回归大学本位，在治理中凸显大学的组织特性，真正落实二级学院的主体地位、充分保障其办学的自主权和话语权。
进入新时代以来，我国的高等教育治理取得显著发展。在外部治理层面，政府不断向高校放权，在内部治理层面，不断推进中国特色现代大学制度建设。但总体而言，此前的高等教育治理改革主要集中于学校层面。在高等教育发展进入以提升质量为核心的新阶段后，高校治理体系和治理能力现代化建设需要从学校下沉到学院层面，通过建构本土化、现代式的校院两级权力配置体系进一步挖掘学校发展的内生动力。2017年1月，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》明确指出，高等教育改革的重点在于“推动高等学校进一步向院系放权”。高等教育管理改革的一个显著趋势和特点就是管理重心下移，从中央下移到地方、从政府放权到高校、从高校下放到学院，善治型二级学院治理是高等教育治理现代化改革的“最后一公里”。
全面推进教育法治建设，是落实全面依法治国战略的重要内容，也是实施科教兴国战略的核心保障。教育事业的改革与发展，必须充分运用法治的引领、规范、促进和保障等功能。根据高等教育法第37条，高等学校有权自主设置教学、科研等内部组织机构。合理设置二级学院的治理机构并提升其治理效能是深入推进依法治校的必然要求。同时，新时代的教育法治建设应以权益保障的价值取向为引领。管制型的二级学院治理未能充分发挥教师、学生等利益相关主体的治理主体功能，其合法权益难以得到有效保障。高等教育法第43条对教师通过教职工代表大会等方式参与学校民主管理和监督的权利进行了明确规定。学生也有权根据《普通高等学校学生管理规定》第6条对与学生权益相关事项享有知情权、参与权、监督权等民主权利。因此，善治型二级学院治理有利于更好保护教师、学生等主体的合法权益，实现个体利益与公共利益的妥当平衡。关于何为“善治”，目前尚无统一定义。联合国亚太经济社会委员会在其发布的《什么是善治？》中提出了善治的参与、法治、透明、回应、共识、平等和包容、实效和效率、问责等八项标准。俞可平教授在此基础上总结出了善治的十项要素，即合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。以这些共同要素为分析基础，并结合二级学院治理实践，可为善治型二级学院治理的具体展开提供思路。
善治的回应性要素要求管理者对公众的要求作出及时负责的回应。在二级学院治理改革上，落实学院的办学主体地位已成为当前共识。实践中的“院为实体”“院办校”“强院兴校”等改革项目虽然各具特色，但本质上均是通过协议、授权等方式赋予学院相应权力，从而激发其办学活力。因此，善治型二级学院治理首先应完成学校向学院的放权，使校院两级在职、责、权、利各方面既清晰区分又协同一致的基础上稳步深化改革。基于二级学院的学术组织性质，放权事项应主要围绕二级学院的教学、科研等学术事务及相关审批事项展开，财务管理、物资采购等管理性、服务性事项则不宜一刀切地下放到二级学院。在权力下放过程中，应避免事务性、管理性任务大量下放，而相应管理权力和资源却下放不足的局面。具体而言，可探索下放到二级学院的权力包括：人事管理方面，人才的引进和评聘、副高以下职称晋升评聘、非事业编制人员聘用、聘期考核、退休人员返聘、教职工日常管理、师德师风评价等。财务管理方面，财务预决算的编制、院控经费预算的编制和使用、基本发展专项经费分配和统筹使用、自筹经费的统筹使用等。资产管理方面，房屋用途的二次调配、一定金额以下仪器设备的采购审批等。人才培养方面，培养方案、课程设置、课程大纲、学生毕业要求、学生日常管理等。科研管理方面，学术讲座审批、科研项目评审费（咨询费）审批、财务审计调账审批等。国际合作方面，院级客座教授审批、对外交流合作协议审批等。总体而言，通过适度分权使学校的功能从规划、决策、部署转为宏观引领、协调评估、专业服务，让学院从负责落实、实施、执行的角色转为自主规划、自主管理、自担责任的办学主体。
善治的核心是合作治理。新时代的二级学院治理应“超越行政治理的单一制度框架”，引入利益相关者理论实现合作共治。其一，完善党政联席会议制度。根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第11条，高校院（系）应由党政联席会讨论决定本单位的重要事项。在此基础上，应在学院制度中明确规定“重大事项”的具体范围。同时，将院学术委员会主任、工会主席、教代会主任等纳入院党政联席会参会人员范围或作为固定列席人员，从而增强学院重大事项决策的科学性和民主性。其二，落实政治权力的政治引领。确立学院党组织的政治核心地位，整体把握学院的办学战略与政治方向。其三，强化学术权力在学术事务中的主导地位。探索学术权力和行政权力适当分离，明确学术委员会在科学研究、学科建设及人才培养等学术事项上的最高决策地位。同时，为实现对学术权力的监督制衡，可吸纳党政负责人进入学术委员会，但其不得兼任正副主任。其四，提高行政权力的服务意识。将行政权力限定在教学、科研等管理服务方面，“回归行政权力的服务属性”。其五，完善民主权利的参与机制。进一步完善教职工代表大会制度，在教代会中增加普通教师、专业人员比例，并明确教代会监督的内容、权力和方式。同时，支持和保障学生参与学院管理，在制定教学教务、奖学金评定、学生资助、后勤保障等规定时充分听取学生意见。值得注意的是，由于大学本质上是学术组织，学术事务是大学的核心业务，应以学术事务为中心对学校内部治理结构进行重塑和优化，无论决策还是执行都应围绕更好履行学术事务管理职能来建构，实现学院治理文化从管理本位到学术本位转变。
“法治是善治的基本要求”。对高校而言，不论是学校层面还是学院层面，完善的规章制度体系是实现良法善治的必由之路。在学校层面，应构建以章程为核心的制度体系，明确各治理主体的职责权限。在章程中，应强化二级学院的主体地位，将二级学院负责人纳入学校决策机构，明确二级学院党委、院长、学术委员会等治理主体的主要权力。在具体制度中，应明确校院两级的权力划分，以及学校职能部门的服务定位与权责边界。学院层面，应建立健全二级学院制度体系，明晰政治、行政、学术及民主各项权力的权限分工。目前，各高校二级学院普遍建立了较为完善的制度体系，基本实现了二级学院治理的“有法可依”。在此基础上，有必要进一步加强制度建设，推动二级学院治理从“形式法治”走向“实质法治”。在程序上，各类规章制度的制定应遵循民主、公开、参与等原则，充分吸纳学生、教师、家长等主体的意见。在实体上，各类制度应满足合法、合理、明确、完整等要求，实现各类主体间利益的妥当平衡。此外，还应健全各类规章制度的执行与完善机制，从而真正实现二级学院的“良法善治”。
善治的有效性要素主要是指管理的效率，强调通过科学设置机构、优化管理方式等降低管理成本、提升管理效率。二级学院治理的核心问题是，如何科学确定学校与学院以及学院内部各个主体之间的权责边界，从而实现学院的精细化管理。在构建权责边界的常用制度性工具中，清单管理模式因其权威、直观、简便等特征而备受重视。在二级学院治理改革中，一方面可围绕学院党建、师资管理、教学、科研、社会服务、财务与资产管理等环节，分别详细列举学校、学校职能部门及学院的职责权限。另一方面，围绕二级学院关键事项分别列举党政联席会、党委会、院务会、学术委员会、教职工代表大会的职责权限。通过权力清单、责任清单、负面清单明确各自的职责边界，从而为各类主体提供明确的行为指引，提升治理效能。同时，还可分阶段制定时间表和路线图，建立定期预警提醒机制，确保设定任务如实达成。
善治的透明性要素要求，治理过程中的各类信息能及时为公众所知，从而便于公众能有效参与决策和监督。随着《高等学校信息公开办法》的颁布实施及教育管理部门的大力推动，高校学校层面对信息公开的重视程度不断加强、公开体制机制不断完善、公开的方式更加多样、公开的内容更加全面。但总体而言，目前高校二级学院的信息公开仍有诸多不足。公开信息不全面、不及时、不准确、不规范，查阅了解信息不畅通、不便捷等现象广泛存在。因此，应从健全信息公开渠道、创新信息公开方式、扩大信息公开内容等方面提高二级学院信息公开的标准化水平，不断提升二级学院治理的透明性。值得一提的是，随着高校数字化建设的发展，越来越多高校建立了内部网络系统，并将学院规章制度、管理文件等纳入内网管理，这不利于信息的充分公开和有效的外部监督。
善治的责任性要素要求各治理主体必须切实履行一定的职责和义务。在二级学院治理过程中，应建立以“全过程民主”为导向、以师生员工为主体的民主监督体系，充分发挥校院两级教代会、工代会、学代会等组织的民主监督功能。在学校层面，完善职能部门的考核机制，增强领导干部责任观念与服务意识，更好履行对学院的服务职能。在学院层面，建立科学完善的权力监控和责任考评机制，加强对二级学院各类权力的监督。例如，可通过签订目标责任书、岗位协议等方式，促进二级学院各级领导的岗位职责真正落实。二级学院治理改革是一项复杂的系统工程，需要在坚持目标导向的基础上系统全面推进，一方面由高等学校自主灵活开展，另一方面由教育行政部门提供科学政策指引，从而尽快实现管治到善治的现代化转型。
大学的本质是学术组织，高等教育的使命是立德树人。二级学院作为学术型组织，为教学、科研及其他相关活动提供良好服务是学院治理的根本出发点。因此，二级学院治理改革应以实现高校和二级学院的本质功能为目标引领，遵循学术运行秩序、学术创新逻辑和学术发展规律，促进学科与学术振兴。尤其是不能机械地引进绩效管理、目标管理、业绩管理等企业管理理念与方式，导致为了论文产出、项目成果等短期功利性追求而忽视甚至损害学术的本来目的与长远价值。
二级学院治理涉及学校和学院两个层面，关系到学校领导、职能部门、师生员工等多个主体，包括政治、人事、财务、教学、科研等多个环节，涵盖治理理念、结构、制度、方法等多个维度，需要各个主体在统筹规划的基础上从各个环节共同协调、全面推进。同时，二级学院治理改革是一个长期持续性过程，应避免运动式、阶段化、应急性的改革行动，将善治理念根植于二级学院治理的各个环节，建立起不断探索完善、持续优化改进的统一长效机制。
二级学院治理改革属于高校的内部治理范畴，应由各个高校自主推进。在治理模式上，二级学院治理并无定于一尊的统一范式，各高校可结合自己的办学历史、学校类型、办学定位、办学层次、办学规模等方面探索符合自身情况的学院治理模式。而且，同一大学的不同学院在学科性质、学院功能、办学定位、发展路径等方面也存在差异，不宜采取“标准化”“齐步走”“一刀切”的治理模式。概言之，二级学院治理应最大程度地尊重学校、学院、学科的差异性，减少学校层面统一强制性管理要求，更多采取支持性举措，实现各类资源的合理性、针对性配给，进而构建科学完善的治理体系。
科学的教育政策对于教育治理改革具有重要的指导、引领与规范作用。在高等教育治理改革中，《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等政策文件对于扩大高校办学自主权、推动高校治理变革发挥了重要推动作用。建议教育行政部门及时研究制定《关于进一步落实高等院校二级学院主体地位的意见》，从指导思想、基本原则、主要举措等方面为各个高校进行二级学院治理改革提供明确的操作指引，从而加快推进二级学院治理的现代化转型，进一步促进高等教育高质量发展。往期精彩回顾
潘晨子｜自组织理论视角下高校学生社区治理：理据与进路
上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn
