【他山之石】城市瞭望 | 关键的“飞轮”：英国高街遗产行动区的实施效应评估

英国从2018年起开展遗产行动区（Heritage Action Zone，HAZ，以下简称“行动区”）计划，是为了应对保护区品质和活力衰退、公众参与保护意识逐步淡薄、市场对相关地区更新望而却步等突出问题而推出的机制创新实践。行动区在空间范围上必须涉及具有法定保护身份的“遗产财富”（Heritage Asset），建立一个包括在地社区、多级政府、保护专家、文化研究团队、开发商等共同形成的治理平台，制定更新目标和分解到具体项目的行动路径图，并对项目实施开展周期性监督，以确保实施效果。

行动区不仅是英国对保护方法与机制的再思考，更是聚焦更新行动的系统集成创新。其逻辑内核对文化遗产保护理念有着根本性转变，明确了文化遗产是可以推动经济、社会和文化“良性增长”（Good Growth）与可持续发展的重要催化剂。行动区的基本特征包括突出文化引领、鼓励社区参与、探索空间再生、强调包容可达，实际抓手则是一系列文化、保护、开发、公共活动等项目的集聚与互动。由于实施成效显著，遗产行动区已经成为英国政府推出的城市更新工具包中的重要部分。

2019年开始实施的第一批10个遗产行动区获得了较大成功，因此英国政府在2020年启动了第二批共69个为期5年（2020―2024年）的高街遗产行动区（High Street HAZ）计划（以下简称“计划”）。高街近年来面临着店铺空置、传统业态失活、历史环境衰败、活力流失等一系列问题。英国提出保护高街并不只是为了更新历史环境，而是提供有吸引力、充满活力的生活、工作和交往空间，更是对公众生活方式、地方活力和社区认同感的传承保护。为此，在项目伊始，英国政府为高街遗产行动区设定了3个基本目标：

一是彰显高街作为充满价值和活力的空间特色，重塑其在当地社区人民心中的重要意义，从而培养新的兴趣、吸引持续参与。二是推动高街及其周边地区的整体可持续更新，聚焦经济增长和文化复兴，提升经济产出、吸引私人投资、创造新的就业和培训机会、开展多样的商业和文化活动。三是恢复和加强高街的历史风貌特色，凸显风貌独特性，打造商业、休闲和社区活动复合的独特吸引点。

 “高街遗产行动区”计划的空间分布 

来源：笔者自绘

5年的砥砺前行，虽然经历了疫情、英国脱欧、俄乌战争等突发事情和全球未有之大变局，但遗产行动区的更新整体仍是成功的，实际效应可以概况为“三根杆子”，即标杆、撬干和联动杆。

高街遗产行动区是探索建构以文化遗产保护为中心的可持续更新路径的标杆，其影响力不仅是积极有效的，更是长期持续的。在69个计划中仅有2个中途退出没有实施，其他项目均按计划实施，超过95%的整体实施率体现了各方参与的信心与决心。

行动区让在地社区真正意识到自己是高街的主人以及保护高街的重要意义，对当地文化和社会情态保护有着长期影响。虽然行动周期已经结束，但影响力仍在持续，社区居民仍愿意坚持许多提升商业活力、社区公共参与、保护技能培训的活动或倡议。

典型高街计划的实施效果 

来源：《高街遗产行动区计划评估》报告

行动区的成功也改变了许多人心中“遗产保护是一个长期赔钱的无底洞”“遗产保护和城市更新是对立矛盾关系”的错误印象。它向各个利益主体和决策人展示了遗产对经济、社会和文化持续更新的牵引作用和巨大潜力，改变了各方对遗产保护的态度。目前许多具有延续性的保护更新项目已经在行动区内形成了良性的资本循环，后续不再需要持续的政府资金投入。

高街遗产行动区呈现出丰富多样的正向效应，最突出的是对市场资本参与保护更新意愿的激发。目前计划总共获得了来自于数字、文化、媒体和体育部的高街遗产基金，以及住房、社区和地方政府部的未来高街基金等机构约1.03亿英镑¹的政府资金投入。这些资金成为激发市场参与的重要撬杆，吸引了超过1.44亿英镑的非计划内市场资本进入行动区。

计划实现了地区空间环境品质和公共活力的全面复兴。计划实现了60条列入国家法定保护对象的高街的复兴，其中36条曾经空置状况严重；修缮或恢复62处历史店铺，实现43564平方米的空置或低效商业面积重新投入使用；保护修缮了723栋登录建筑，帮助9处登录建筑从濒危建筑名录中除名。此外，计划还新增224个住宅单元，有效保持了街区的人口活力，并实现了12万平方米公共活动空间的新增或品质提升。

行动区也是保护更新方法和机制重要的创新试验场。结合各类项目推进，计划为英国探索基于尊重遗产特征与现代需求相结合的历史资源创新性适应性利用方法，以及适应持续更新、面对气候挑战的保护更新技术方法，建立良好的各级政府、专业机构、文化企业和社区的合作机制，完善资金分配和推进时序安排的机制等方面提供了重要的经验积累，支撑了英国政府2025年出台的城市更新政策工具包。

行动区通过连接企业、社区团体和公共机构，建立了一个各方可以充分对话、沟通交流的参与治理平台。计划实施中一共形成了超过100个以保护更新为目标的社会组织，吸引超过114万人参加保护更新相关的公共活动，26万人参加主题研讨会，1万余人加入保护更新的志愿者活动，累计志愿服务时间接近8万小时。计划也为更多人提供直接参与遗产保护和更新的机遇，举办了接近1000次学校教育活动，组织1.6万人参加专业技术培训；通过举办6000个主题工作坊，吸引近万人参与专业咨询讨论。文艺研究机构通过超过4100天的驻场与社区合作，共同认知、理解地区风貌特征和场所精神，谋划“以遗产为中心的可持续更新路径”。

分析高街遗产行动区的成功因素，发现不仅源于多元主体的积极参与和各司其职，也源于系统整体的规划研究和分时序更新路径设计的方法创新，更离不开所有人对“以遗产为中心的可持续更新路径”的信心。但最容易被人忽视却又最关键的是评估工具为计划推进提供的持续动力。

2025年，Historic England²和专业从事保护更新的AMION事务所一起对第一个完成五年计划的高街遗产行动区的实施效果进行了系统评估，“以便我们充分了解该计划的影响，并为未来历史地区保护更新形成经验和教训”。

随着城市更新对可持续实施的关注，资本的作用成为了一个无法被忽视和回避的因素。本次对行动区的评估不仅比对了计划在产出和实施阶段中资本投入、产出的数值变化，更采用了政治经济学中分析资本效用的“投入（Input）―产出（Output）―效益（Outcome）”的方法，全面评估了计划的实施效应。

在“投入”端，评估不仅关注资本的投入情况，而且关注人力的投入和促进计划实施的平台建设情况。在“产出―效益”端，评估将遗产行动区的成功细分到财务可持续性、社区参与、促进环境可持续性等9个关键领域，评估从产出到效益的扩散效应，是驱动计划前行的动力基础。

高街遗产行动区计划的产出与效益表 

来源：笔者自绘

亚马逊创始人杰夫•贝索斯在经济学和管理学领域提出了“飞轮效应”的概念，描述资本通过正向循环不断积累和放大的过程，被广泛应用于资本运作、企业增长和投资领域。当前城市更新行动中强调实施性、伴随式、生长性和可持续的特点也符合这个理论内涵。高街遗产行动区计划在推进过程中就体现出明显的“飞轮效应”，即以正向的反馈循环过程，实现了前期投入的持续产出、广泛收益和自我强化的循环过程。

为了更好地分析这套评估工具的内在逻辑，本文总结提炼出一个行动力模型去理解评估工具与“飞轮效应”的关系。

行动力模型源于评估对“空间―价值―信心”的链接，具有较强的尺度适用性，既能对整个计划也能对单个行动区进行评估分析。模型通过全面彰显遗产保护的外部性为计划实施带来持续的正向反馈。计划以理论和准实验的评估方法，展示了遗产的保护更新对周边物业、企业、社区产生的广泛溢出效应，使得地方、专业机构、社区群众等各方主体，从理念、技术到治理有了全方位的能力提升。模型更是唤醒了社区对场所的珍视与记忆，以及所有人对选择“以遗产为中心的可持续更新路径”的信心。

模型体现了透明性和公平性的评估原则，让巨量资金与特定政策可以按节奏投放，确保“空间―价值”的有效关联。模型的基础是多元主体参与的治理平台和工作机制，这有效解决了过去保护更新中各方信息不对等和协调失灵的问题。发挥政府自身的“先行者”作用，既能确保公共利益又能重新唤起社区意识，打消过去业主和市场“不愿投资，除非他们确信邻近的业主也会采取行动”的顾虑。

行动力模型可以在项目开始和实施阶段的推进中不断优化，但是需要始终坚持“三个基本层级、两个关键转变和一个核心循环”的基本构架。三个基本层级分别为共识目标层、行动实施层和影响因子层。两个关键转变是指评估核心指标要从传统关注资本实施效果的增加值总额（GVA）³ 向更体现综合效应的战略附加值（SAV）转变。另一个转变是“产出―效益”的关系从“树状”单向延伸向“同心圆状”全维度扩散。一个核心循环是指行动实施层通过分解目标，在外部环境影响下基于“投入―产出―效益”不断优化完善的循环过程。在过去的研究中，学界容易被促进投入向产出转化的研究、设计、配套政策制定等的“术”吸引，而循环之所以能“成环而行”的“道”却被忽略。

实施阶段的行动力模型 

来源：笔者自绘

“飞轮效应”是通过系统设计将短期优势转化为长期壁垒，其形成需要4个关键条件：正向的现金流、边际效益递增、无可替代的“护城河”和时间积累。而行动力模型的构建可以更直观地展示高街遗产行动区计划与这4个关键要素的高度契合。

1.以遗产为“护城河”

“人心中的成见是一座大山”，人们对建筑遗产保护利用的“大山”就是“保护赤字”。

高街遗产行动区却独辟蹊径将“遗产”作为项目成功最重要的“护城河”，带来丰厚的产出与收益，努力改变人们心中的“成见”。这次计划激起了英国近三分之一人心中对历史记忆和场所精神的涟漪。遗产的独特性造就了每条高街与周边社区的羁绊，通过遗产保护和再生创造了从经济增长到社区福祉的持久效益，创造新的就业机遇和投资机会吸引人们回到高街，以丰富的公共活动和宣传方式，让历史故事走入下一代人的生活，为特殊人群提供展示的舞台，让社区充满凝聚力和认同感。基于遗产的合作伙伴关系确保了这些变化具有影响力和可持续性。

这样的努力一点点改变着所有人对遗产保护的“成见”。对于居民，可以更了解身边的“地方”，寻回在疫情等冲击下逐步消散的“记忆”；对于管理者，可以更好地制定适应于存量更新的渐进式干预方法，让遗产成为未来治理的重要战略资源；对于市场或私人资本，可以使其认识到遗产蕴藏的宝藏潜力，更加愿意开展相关领域的持续资本投入。

2.从现金流到效益流

始发阶段的行动力模型所关注的两个核心指标分别通过分析政府资金对市场的撬动作用（撬动市场资本）和计划生产的增加值（实现年净附加值）来展示计划可以提供正向的现金流。但是，年净附加值容易造成对项目整体经济价值的低估。

因此Historic England 提出了以SAV作为衡量空间单元“产出与效益”的指标，将“空间价值”转化为可量化的财务数据，完整体现计划在社会、文化等领域带来的“非货币化福祉”溢出，建构一个更符合运营目标的财务效益分析体系。而2.63亿的效益流完全可以覆盖之前1.961亿的成本投入，并为计划带来持续的效益流。

转化后的战略附加值效益流 

来源：笔者自绘

3.递增的边际效益

基于对SAV体系下资本效益、文化效益及整体情况的测算，高街遗产行动区计划不仅有着“中等可接受”的财务健康状况，在目前保护更新中被人们忽视的文化领域更是可以为其带来中等偏高的价值效果。与英国其他地区的发展计划或是特定政策区相比，计划在各个收益领域表现优异，体现了更能增强信心的比较优势。

综合效益评估表 

来源：《高街遗产行动区计划评估》报告

与其他地区发展计划效果比对 

来源：《高街遗产行动区计划评估》报告

4.让飞轮再转一会儿

人们逐渐意识到城市更新不是一次短期资本投机行为，而是需要长期伴随式的不断干预与调整，进而形成循环持续的动力。高街遗产行动区计划正是将历史的馈赠通过时间的积累转化成对地区未来的长情告白。

如果仔细研究计划的产出效益表，会发现计划实施是一场饱受外部剧变影响的砥砺前行，疫情、俄乌战争、英国脱欧等冲击带来的社会、经济、技术方面的影响，让许多经营性指标的推进落实举步维艰。然而还是有许多项目被纳入地方和邻里的文化倡议与长期计划，并逐步实现所有的目标。

典型高街计划的实施效果 

来源：《高街遗产行动区计划评估》报告

注

¹ 关于本文的数据，由于2个计划没有开展，其中1处位于考文垂的高街遗产行动区计划作为先发试点在前期获得了较大规模的资金和资源倾斜，容易导致数据失真，因此统计范围为其余66个计划。

² Historic England，是为英国国家政府针对遗产保护相关政策和决定提供建议的重要专业机构，负责遗产保护体系构建和重要政策文件的编制和实施工作。

³ 增加值总额（GVA）衡量的是生产过程中新增的价值，即从总产出中扣除中间消耗（如原材料、能源、服务等）后的部分，它反映了生产要素（劳动力、资本等）直接创造的收入。主要公式为：GVA=总产出−中间消耗。