公共数据资产的法律定位是公共数据控制者利用权，公共数据资产权益担保宜在公共数据授权运营这一特定场域展开。若行政事业单位以外的授权主体作为担保人，则担保客体为公共数据资产（控制者利用权）。若被授权机构作为担保人，则担保客体为公共数据资产派生权利（非控制者利用权）。公共数据资产权益担保可采抵押或权利质押构造。就公共数据资产权益担保的设立而言，除因循传统构成要件外，需重点检视因公共数据的公益属性所致适用层面的特殊性。就公共数据资产权益担保的公示而言，其公示方式为登记。效力模式层面，应采登记生效模式。公共数据资产权益担保的实现既可采变价，亦可就担保财产所生收益主张权利。后者可通过事前组合设定“公共数据资产权益担保+账户质押”或事后强制管理实现。数据作为财产具有交换价值。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）明确强调，要“鼓励、支持基于数据要素开展信用融资”。循此，财政部于2024年相继发布《关于加强数据资产管理的指导意见》《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》《数据资产全过程管理试点方案》，提出“探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内担保，助力公共数据资产多元化价值流通”，但是“严禁利用行政事业单位数据资产进行担保”。在2024年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》背景下，探索公共数据资产权益担保如何开展愈发迫在眉睫。首先，关于公共数据资产的法律定位。数据资产本属会计学概念，法学视角下如何厘清公共数据资产的权利定位？其次，关于公共数据资产权益担保的探索实施场域。一方面，财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》中所规定担保客体为“公共数据资产权益”（而非“公共数据资产”），此种提法有何深意？另一方面，当前公共数据资产权益担保宜在何种特定领域及经营主体范围内开展？缘何“行政事业单位数据资产之上不得设立担保”？再次，关于公共数据资产权益担保的体系定位。数据非传统有体物，无法径行涵摄进既有的动产/不动产担保制度，以此设立担保应采何种法律构造殊值探讨。复次，关于公共数据权益担保的设立与公示。就设立而言，公共数据资产的公益属性对以其设立担保时的构成要件有何影响？就公示而言，若公示方式采登记，此种登记的效力模式为何？相应制度安排如何设计？最后，数据价值易变令对其估值难度陡增，那么，除拍卖、变卖等变价方式外，有无其他担保实现路径？相应制度安排如何展开？本文拟对这些问题展开研讨，以期推进我国数据资产担保实践。公共数据资产权益何以担保？此为研讨其担保法律实现的逻辑起点。本部分首先阐释公共数据资产的法理构造，而后论述公共数据资产权益作为担保客体的适格性。
如何厘清公共数据资产的权利定位，需依次解决两个问题：第一，公共数据的范畴厘定；第二，公共数据资产的法律定位。
关于公共数据的范畴厘定，主要存在形式主义与功能主义两类进路。形式主义观点认为，公共数据识别应遵循“主体—行为”形式路径，明确界定数据控制主体与实施行为；基于主体范围的不同，此进路项下又可划分为政府数据说与公共机构数据说。功能主义观点则认为，公共数据界定无需拘泥于主体或行为等形式要素，而应从实质层面考察；基于实质判断标准的不同，此进路项下又可划分为公共利益说与公共使用价值说。本文支持形式主义进路下的公共机构数据说。一方面，功能主义进路值得商榷。且不说“以‘适于开放’界定公共数据”似有倒因为果、以问答问之嫌，此进路所提“公共利益”“较高利用价值”等据以辨认公共数据的标准本身即具较大不确定性，此无疑为公共数据范畴厘定蒙上迷雾。并且，忽视主体要素的实质进路将模糊公共数据与企业数据的边界，不利于公共数据流通中的权责明晰。另一方面，形式主义进路下的公共机构数据说较为可取。首先，形式进路因循“主体—行为”规范路径，为公共数据划定清晰边界，避免无端课予私主体公共负担而引致公权力无序扩张。其次，与以公共管理为职责的政府相类，公共服务机构的运作亦以服务公众、维护社会公益为宗旨，在其履行公共服务职能中所生数据作为公共数据界定具有正当性。再次，从我国立法实践看，近年来各地先行立法实践在就公共数据定义上呈现出主体扩张趋势（行政事业单位—公共机构），2024年12月出台的国家数据局《数据领域常用名词解释（第一批）》在界定公共数据时就主体范围亦作出了宽松处理。最后，在比较法上，公共机构数据说亦有域外示范法佐证。譬如，《欧盟关于开放数据和公共部门信息再利用的指令》即规定，该指令适用范围除公共部门外，亦涵括供水、能源、运输等公共服务机构所制作的文件。
就一般意义上的数据资产概念界定而言，国家数据局《数据领域常用名词解释（第一批）》给出的解释与会计资产定义高度吻合。而具体到公共数据，不论是从文义理解抑或体系解释的角度，财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》就“公共数据资产”亦均采其会计学语义。本文认为，公共数据资产的法律定位是公共数据控制者利用权。以下从会计资产要件出发，逐一检讨。一方面，就会计资产要件之“由主体拥有或控制”，鉴于其系以控制为核心，法律层面应配置数据控制权。首先，数据确权进路上本文采“生产—流通”确权框架，即在生产端配置数据控制权，在流通端配置数据利用权。此与国家数据局《数据领域常用名词解释（第二批）》将数据产权界定为数据持有权、使用权与经营权的分置确权进路相契合。其次，公共数据产权配置无需委身于将“所有”公共化的“国家所有”这一仿造私权进路；“管理—规制”框架下公共数据之上可初始配置国家控制权，并在流通阶段规制相关主体的利用行为。技术层面数据控制权可诉诸公共数据元空间实现。最后，权利内容层面法律上数据控制权与会计上“控制权”较为契合。一般认为，数据控制权指数据生产者或其受让者对数据所享持有、使用、收益、处分的权利，而会计上“控制权”在很大程度上亦具有使用、处分而获益的意味（指向“主导使用、从中获益”）。此种解释进路能较好地实现法律与会计间的融贯。另一方面，就会计资产要件的“预期会给主体带来经济利益”，鉴于其系以“使用、处分经济资源获益”为核心，法律层面应以数据控制权为基点，配置数据控制者利用权（即公共机构以数据控制者身份使用、处分数据获益的权利）。首先，公共数据资产属公共产品，其供给以实现社会公益为要旨，故而兼具经济利益与政治效益。其次，尽管此前已于生产端为公共机构配置数据控制权，但设立担保属数据流通环节，存在分置产权以鼓励数据利用的需要，故应于流通端进一步审视数据利用权的配置。最后，控制者利用权与非控制者利用权的界分具有重要意义。以公共数据权益担保的探索实施领域（公共数据授权运营）为例，基于授权运营法律关系，授权主体与被授权机构于公共数据之上分别享有控制者利用权与非控制者利用权，各自可于此等公共数据资产权益之上设立担保。
首先，公共数据资产权益的可担保性源于其具备交换价值。公共数据开放流通极具经济价值。不论是作为公共数据资产本体的控制者利用权，抑或是其所派生之非控制者利用权，均可带来经济利益流入。而担保议题下，真正为债权人提供保障的恰亦是此等经济利益。其次，适格担保客体应限于全流程规范治理下的公共数据资产权益。一方面，进入流通场域的公共数据须经规范审查。公共数据攸关社会公益，且其之上可能存在国家安全、企业商业秘密、个人信息权益等前置利益。数据流通应在规范框架下有序进行，持有数据的客观状态本身不足以证立其权利正当性，尚需基于规范审查检视其上在先权益得否顾及。正基于此，《数据二十条》《关于加快公共数据资源开发利用的意见》均强调，“严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场”。另一方面，此种规范审查须落实全流程、动态合法要求。这是因为数据时刻处于流动、变化之中，不能以静态、机械的眼光审视其合法性。正基于此，财政部于2024年12月发布《数据资产全过程管理试点方案》。最后，规范审查具体可从两层面展开。第一，数据内容规范。数据是信息在符号层面的彰显，通过对信息的数字化处理使之在技术上可被数字运算。数据与信息呈现一体两面、不可分割的共生关系。故此，数据的可担保性首先须审查其内容（信息）是否规范。与私法上的禁止流通物类似，数据所载信息如危害国家安全、公共利益，应被列入禁止流通财产，其上禁止设立担保自不待言。第二，数据来源规范。与内容层审查有别，实践中可能出现的情形是：数据交易无涉国家安全等公共利益，而仅存在个人信息权益等在先权益保护的需要。于此场合，基于“法无禁止即可为”理念，应对数据交易持开放包容立场，只要其上在先权益得以顾及。鉴于设立担保属对外流通环节，向前追溯，全流程规范治理下作为担保客体的公共数据资产权益须落实来源规范要求。以承载个人信息的公共数据为例，由于数据所载信息就特定主体具有可追溯性，故除非此等数据之上个人信息已经匿名化处理等消除其上人格性关联，来源规范层面须审查知情同意相关事宜。财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》提出，“探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内担保，助力公共数据资产多元化价值流通”。循此，本部分依次研讨公共数据资产权益担保开展的特定领域、主客体范围及担保类型，以期探索公共数据资产权益担保的实施场域。
公共数据资产权益担保开展的特定领域：公共数据授权运营
代表性观点指出，基于公共数据特质与合法风险治理的考量，当下公共数据担保实践宜于公共数据授权运营这一特定场景下进行。此颇值赞同。首先，授权运营场合公共数据资产权益往往更具经济价值，此为以其叙作担保提供较优经济基础。囿于检索、解读数据能力的欠缺，公众在接收原始公共数据时往往难以直接用益，由此数据价值发掘遇阻。而授权运营通过专业机构对原始数据进行加工、形成适于向公众提供的数据产品，可极大地增进公共数据利用效益。加之被授权运营机构往往并非唯一，在数据非竞争特质下多方主体并行使用可进一步提升经济效率。质言之，较于传统的原始数据直接向公众开放情境，授权运营场合公共数据资产权益的经济价值毋庸置疑。其次，被授权运营机构兼具数据开发利用与数据安全保障能力。如此，可在确保数据安全可控的前提下释放公共数据资产权益的流通变现价值，实现效率与安全间的平衡。最后，自2024年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》后，国家层面陆续发布《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》《公共数据资源登记管理暂行办法》等一系列直接或间接围绕公共数据授权运营制定的部门规章或政策性文件，为公共数据授权运营的规范开展提供了较为完备的规范供给。故此，当前以授权运营作为公共数据资产权益担保的探索实施领域较为稳妥。
公共数据授权运营情境下，公共数据资产权益担保开展的主客体范围如何？以下就授权主体与被授权运营机构作为担保人的情形分别研讨。
在授权运营法律关系中，授权主体是公共数据控制者，其可于公共数据资产（控制者利用权）之上设立担保。就担保人主体资质而言：若授权主体是行政事业单位，则其不得作为担保人。财政部《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》《数据资产全过程管理试点方案》均明确强调“严禁于行政事业单位数据资产之上设立担保”。这是因为，行政事业单位数据资产通常源于财政投入支撑，承载着社会公共职能使命。倘被用于叙作担保，不啻于财政稳健运行体系中埋下“定时炸弹”。一旦债务违约，政府财政将被卷入偿债漩涡，隐性债务由此滋生。这不仅破坏财政预算的严谨性与透明度，更可能令地方债务风险防控陷入僵局。从会计核算层面看，政府会计由预算会计与财务会计组成，前者需以收付实现制为基础编制决算报告，后者需以权责发生制编制财务报告。由于提供担保属或有事项，可能导致预计负债增加影响财务报告，且在担保变价时可能导致现金流出影响决算报告。在“落实过紧日子要求，按照预算管理规定科学配置”“不得利用数据资产进行担保，新增政府隐性债务”财务政策要求下，行政事业单位数据资产之上设立担保难谓正当。若授权主体是行政事业单位以外的公共服务机构，则其具备担保人资质。首先，主体性质上，公共服务机构属民事主体，自可从事与提供公共服务相关的营利活动。其次，权属及规范性层面，公共服务机构所控制的数据资产已经确权与规范审查，具备作为担保客体的适格性。最后，从我国目前实务看，公共服务机构（如公共企业）以其数据资产叙作融资担保之举并不鲜见。譬如，浙江省某燃气公司以居民及企业燃气账户、抄表信息所汇聚的数据集入表后形成数据资产，以此获取质押授信。又如，山东省某公交集团公司以实时公交数据、公交支付数据两类数据资产叙作担保，实现数据资产的资本化飞跃。
被授权运营机构可以公共数据资产权益（非控制者利用权）叙作担保。财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》指出，“公共管理和服务机构可授权运营主体对其持有或控制的公共数据资产进行运营”。由此可见，授权运营法律关系中数据资产控制权仍留于公共管理或服务机构之手，被授权运营机构就公共数据资产仅享非控制者利用权，可就此设立担保。这一结论亦可呼应《数据二十条》就公共数据确权授权所作宏观指引。根据《数据二十条》第四点，公共数据以数据产品形式向社会提供时应遵循“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求。置于授权运营情境，授权主体需借助数据脱敏、隐私计算等技术确保原始公共数据对运营机构“可用不可见”，经加工后形成预期产品。原始公共数据（公共数据资产）既未出域，亦未对加工主体可视化，被授权运营机构就此自无控制权。或有观点认为，公共数据资产经数据运营企业加工处理形成数据产品后，性质上即转换为企业数据资产并记入企业资产负债表，倘以此出质则属企业数据资产担保范畴。本文认为该观点似值商榷。首先，运营企业就此种数据产品无法施以控制。前已述及，数据资源得以入表形成数据资产的首要条件是“由主体控制”。但是，公共数据授权运营中运营企业的数据生产行为受制于授权运营法律关系约束，其本质系就公共数据资产加工处理、形成适于向社会公众所提供数据产品的数据服务行为。“无法施以控制”体现在以下方面：其一，拟生产数据产品的品质、类型与数量。此毫无疑问须符合授权运营协议的约定。其二，拟提供数据产品的定价。哪些数据产品可以收费、（如可收费）收多少费等须符合《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》要求，运营企业均无法自主确定。其三，数据运营企业就数据产品不得再行加工使用。根据《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第6条，运营企业不得参与授权范围内已交付数据产品的再开发。其次，此种数据产品性质上仍属公共数据资产范畴。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第4条明确规定，公益优先是公共数据授权运营的重要原则。在交易目的上，授权运营旨在将公共数据资产提炼、醇化，形成适于向社会公众提供的公共数据产品，非因加工行为而易其公共属性。一般认为，公共数据授权运营模式存在政府采购型与特许经营型两类。前者系授权主体履行公共服务职能，性质上属行政委托。后者系授权主体履行公共资产增值职能，旨在实现公共数据资产价值最大化。鉴于加工前后公共数据均由授权主体控制，前述数据产品自无法记入运营企业资产负债表。最后，从经济意义上讲，运营企业基于授权运营协议所收取费用足以覆盖其加工成本及合理报酬。不论是向授权主体收取采购费用（政府采购型）抑或是以政府指导价向社会公众收取数据运营服务费（特许经营型），运营企业已然可借此回收成本并赚取适当报酬。再行将数据产品判令归其所享，经济层面显不妥当。此外需注意及辨析的是，被授权运营机构（通常是数据运营企业）除公共数据授权运营外，尚可能开展其他数据处理业务并主动或被动地生产数据。数据运营企业就此等数据享有控制者利用权，符合入表条件时其可就此等企业数据资产（而非公共数据资产权益）设立担保。此际应适用企业数据资产担保规则。综上，较于公共数据资产，财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》就担保客体“公共数据资产权益”之提法更具兼容性，适配因担保人身份之别而以公共数据资产之上不同权益叙作担保的实施方案，有助于“公共数据资产多元化价值流通”的政策指引真正落地。
公共数据资产权益属财产权范畴，《民法典》视角下一项财产权利既可设立抵押，亦可出质。关于数据资产担保的体系定位，学界存在抵押说、权利质押说、抵押或权利质押说、动产质押说（用益质押）四种观点。本文认为，公共数据资产权益担保不应采动产质押（包括用益质押）构造，但可采抵押构造或权利质押构造，理由如下：首先，采动产质押构造于法无据，且有违成本收益权衡。一方面，动产质押系要物行为，属移转占有型担保。但依《民法典》物权编规定，占有客体仅为动产或不动产，“占有数据”于法无据。即使从立法论维度引入域外准占有制度，因公共数据资产系控制者利用权，非以持有（准占有）为必要，此种构造存在不当限缩公共数据资产权益担保应用范围之嫌。另一方面，数据的独特性、场景依附性意味着数据价值与所应用场景高度关联，同一数据由不同主体持有时所生价值可能迥异。数据具有愈累积、使用愈有价值的倾向。但在采动产质押构造下，质押双方均无用益权利，而质权人负有妥善保管担保财产的注意义务。此种架构下，因数据资产持有主体更易，数据后续更新、交易等可能面临阻滞。增量数据流入无望叠加存量数据更新受阻，数据资产贬值自不意外。质言之，此种场合作为担保财产的数据资产价值很可能贬损，而担保权人却得付出可观保管成本（如系统维护成本），一来一去成本陡增，却收益甚微。相较而言，采抵押或权利质押构造下，公共数据资产权利人得继续用益担保财产，数据成长性进一步释放，数据资产保值甚至发生增值的可能性大增，这对充分挖掘数据资产担保应用潜能、鼓励融资而言无疑大有裨益。其次，采抵押或权利质押构造可以促进数据流通利用。动产质押设立以移转物的占有为必要，存在物上保证人无法使用其作为质物的生产资料继续创造价值的劣势。正基于此，有学者提出改良此种构造，引入用益质权。用益质权公示采“登记+双重主体准占有”方案，即除在以生效主义所设数据产权登记簿上完成担保登记外，亦需借助出质人与质权人对数据加以管控（准占有）完成公示。上述改良思路仍值商榷。一则，《民法典》未将用益质权作为物权予以规定，第431条亦明令禁止质权人擅自使用质押财产，此种观点有违物权法定。况且，我国法下财产权的公示方式仅涵括占有与登记，所谓“准占有公示”亦于法无据。二则，即使于立法论层面研讨，此种方案价值亦不显著，盖因数据具有独特性、场景依附性，担保权人未必具有用益数据的动因与能力。三则，论者所提“登记+双重主体准占有”公示显不足取。在数据产权转让登记采生效主义（详见后文）且登记簿可供所有主体查阅背景下，担保登记足以发挥公示机能，另行添加公示效果远不及登记的准占有（甚至是“双重准占有”）纯属画蛇添足，易徒生滋扰。譬如，不同公示间发生矛盾时，以何者为准？又如同一数据资产上附着竞存担保权利时，优先顺位以何者为据？此外有观点认为，在以账户固定公共数据资产所生收益、债权人控制该账户并就其主张优先受偿情形，此为应收账款质押，而非数据资产质押。此观点关注到就收益主张权利可被应用于数据资产担保实现，颇值肯定；唯担保类型之界定似显欠妥。账户质押非为应收账款质押，二者在诸如公示方式、实现进路等方面迥异。并且，在“以账户固定数据资产所生收益、债权人就此主张权利”情形，此际实则发生担保权益延伸，可由当事人基于合意组合设定“数据资产担保+账户质押”实现（详见后文）。质言之，此种场合仍以数据资产担保为主，而账户仅为归集数据资产收益、以备后续担保权实现的技术工具。前文已澄清公共数据资产权益担保的法理基础及探索实施场域。本部分在此基础之上，研讨公共数据资产权益担保的设立与公示规则。
公共数据资产权益担保设立是处分行为，其构成包括一般要件与特别要件。
作为处分行为的公共数据资产权益担保之设立，应满足处分行为意义上的担保合同、客体特定、有处分权等一般要件。与传统财产担保设立类似者本文不赘。数据资产担保设立中的特殊问题在于，数据的强流动性会否阻碍“客体特定”要件之满足？对此本文持否定立场。盖因客体特定针对的是某财产是否区别于处分人的其他财产，而数据在技术支持下可实现观念特定识别。体系上看，《民法典》既已承认客体流动性同样较强的动产浮动抵押，数据资产担保符合客体特定要求自无体系内障碍。
公共数据资产权益担保设立的特别要件是登记（采登记生效模式场合）。并且，在被授权运营机构以其所享数据非控制者利用权设立担保情形，担保设立尚须经授权主体同意。首先，从性质上看，数据非控制者利用权授予的本质系公共机构于一定范围内将部分公共服务职能让渡予经营者，故后者须受政府及社会公众的监督与约束。法律效果层面，参照《民法典》第502条第2款，未经授权主体同意，担保合同未生效，担保未设立。其次，从监管实践角度看，《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第23条明确指出，“开展授权运营应有效识别和管控……数据资产资本化不当操作带来的安全隐患，切实防范化解金融风险”。公共数据资产权益担保的实现方式之一是变价，因变价将致运营机构主体更易进而影响公益，故在担保设立环节宜由作为授权主体的公共管理或服务机构介入，事先评估风险并审慎决策。最后，比较法上，美国学者Jamison认为，公用事业场合的行政协议与“受公共利益影响”是密切关联的；以特许经营为例，除私法上的义务外，被特许人负有特殊的公法义务，此经营事项的公益属性使然。Aman亦提出“通过行政法使市场更加负责任”，即在攸关公共利益领域市场主体应受必要的公法约束。另有观点认为，公共数据资产权益担保之设立尚需满足以下特别限制要件，否则影响处分行为效力：一是担保人须限定为债务人（不得为他人债务提供担保），避免因到期无力偿还、担保财产变价影响被授权运营机构继续使用公共数据资产；二是担保贷款用途须限定为数据资产业务（不得用于其他经营性活动）。此种观点似值商榷。一方面，主债务到期能否偿还取决于债务人的资信状况，与债务人身份（是否同时为担保人）无必然关联。况且，“经授权主体同意”是被授权运营机构设立担保的生效要件，授权主体对此等担保业务知悉并已评估相应风险。即使后续因担保实现需就数据非控制者利用权进行变价，此际按照相关规定重新遴选运营机构即可，原担保人自应承受运营资格被剥夺的后果。另一方面，限定贷款用途由当事人自行约定即可，不宜作为生效要件加以规定，否则存在超父爱主义之嫌，过度干预当事人意思自治。况且，在产业数字化向纵深发展、传统行业数据赋能持续推进背景下，所谓数据资产业务与非数据资产业务之界限日渐模糊（很多数据资产正是传统业务运行中所生副产品），以此作为贷款用途限定基准，似显欠妥。
公共数据资产权益担保物权具有对世性，需履行公示要求。以下依次研讨其公示方法与公示效力。
通说认为，数据资产担保的公示方式为登记。本文对此深表赞成，公共数据资产权益担保亦应采登记公示。首先，较于其他公示方法（如准占有），登记的公示效果无疑更强，更有利于维护交易安全。其次，担保场合往往涉及竞存权利的优先顺序问题，而电子化支持的登记系统能够客观、准确地反映登记时间，便于厘定顺位。再次，《民法典》体系下动产抵押公示方式为登记，权利质押亦原则上采登记公示，数据资产担保公示采登记乃体系融贯之举。最后，《数据资产全过程管理试点方案》指出“纳入授权运营范围的公共数据资产要严格按照资产管理要求进行登记”，以授权运营为背景开展的公共数据资产权益担保实践自应循此规定。
关于公共数据资产权益担保登记的效力模式，学界暂无深入讨论。但就一般意义上数据资产担保登记的效力模式，理论及实务界存在意见分歧。大体存在三种方案：一是登记对抗主义。申言之，数据与动产在设权层面规则类似，数据资产担保可参照动产抵押采登记对抗处理，担保公示借助动产融资登记系统实现。二是登记生效主义且采单一登记模式。此方案下，数据资产担保登记以数据产权统一登记为依托。三是登记生效主义且采双重登记模式。申言之，数据资产担保登记“分两步走”。首先，由数据交易所就数据资产权属及担保状况进行实质审查，并于数据交易所平台办理登记。其次，将前述登记内容借由动产融资登记系统再行登记、推而广之，以弥补数据交易所平台公示分散且范围窄的缺陷。本文认为，公共数据资产权益担保登记的效力模式应采方案二。首先，方案三显不足取。一方面，此种方案可能额外增加交易成本。其一，登记查询成本。“双重登记”模式下动产融资登记系统中登记仅起到信息扩散作用，交易第三人须根据前述登记内容顺藤摸瓜，查询作为其信息源头的数据交易所登记。其二，登记纠错成本。动产融资登记系统因循声明登记制展开，极有可能出现虚构登记或登记内容与数据交易所登记龃龉情形，为确保登记公信力，可以想见异议登记等纠错机制将以更高频率被使用。另一方面，为竞存权利优先顺位之厘定蒙上迷雾。盖若依“登记在先，权利在先”，则因动产融资登记系统中登记成本低廉（甚至可预先登记将来担保交易），故有理由预见实践中当事人更有动力抢先办理登记。但此种登记不具任何公信力，与论者所提登记生效模式扞格。而若不遵循“登记在先，权利在先”，统一以数据交易所登记为准，则动产融资登记系统中登记的“推而广之”作用形同虚设，反倒额外增加登记成本，悖于效率。其次，方案一与方案二中应采取后者。方案一、二的根本差异在于：前者采登记对抗模式下，登记内容不作实质审查，登记自无公信力可言；而后者采登记生效模式下，基于实质审查机制，登记具有转让效力并可进一步具备公信力。鉴于数据之上利益主体多元，分置确权进路下数据权利种类错综、内容复杂，故为营造可信数据流通环境，落实《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第15条“确保数据资源开发利用过程可追溯”的政策期许，方案二无疑是理想方案。或有见解提出疑虑，国家发展改革委、国家数据局《公共数据资源登记管理暂行办法》第5条对公共服务企业未纳入授权运营、但已入表的数据资产未设以强制登记要求。如此，如何贯彻登记生效模式？本文认为，数据产权登记分为初始登记与转让登记，初始登记环节因数据生成具有海量、极速特征，要求强制登记始取得相应权利不符合实际，故而应采对抗模式。但是，设立担保属数据流通环节，担保登记属转让环节登记，此际倘为落实前述“确保数据资源开发利用过程可追溯”的政策目标，当以采生效模式为宜。正是基于此种考虑，《公共数据资源登记管理暂行办法》第5条第1款规定“应对纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记”（对作为流通环节的授权运营场合采强制登记）。故此，《公共数据资源登记管理暂行办法》第5条第2款第2句宜作限缩解释，即仅对初始登记不设以强制登记要求，并不约束作为转让环节的担保设立登记。再次，更进一步的问题是，转让环节采生效模式下对登记内容的实质审查如何开展？地方实践此前存在两种模式：一是由各数据交易所作为登记机构，实行场内登记，典型者如北京数据交易所先行推出的数据资产登记制度。二是由行政机关作为统一登记机构，实行“第三方服务机构实质审查+登记机构形式审查”，如深圳市率先试点所采数据产权登记制度。《公共数据资源登记管理暂行办法》采后者，较为可取。前者弊于公示分散，交易第三人唯有穷尽检索全部数据交易所登记内容方可获知数据之上真实权属信息，查询成本未免过高。并且，非官方主导下的分散式登记既不利于登记公信力的形成，亦可能招致不同平台审查尺度不一、同一事项于不同平台重复登记等潜在问题。相较而言，后者场合登记机构将第三方服务机构出具的实质审查报告作为登记审查事项，既可保障实质审查的准确性，亦可充分发挥民间专业力量。当然，为确保审查尺度统一，应由数据登记主管部门统一规范针对第三方服务机构的准入资格与监管措施。最后，或有见解质疑：不同数据资产（如数据集）所载信息时有交叉，难以对其精确区分，如此恐损及登记公信力。对此，登记的公信力旨在令第三人对登记产生信赖，并保护其基于此种信赖所为之交易结果，故而须保障登记内容准确、清晰。不同数据集之间并非难以区分。数据是形式层（符号）与内容层（信息）的结合，数据财产权客体边界的确定系依赖于形式要素层面的符号控制，而非 内容要素。只要符号控制载体（如移动硬盘、计算机控制系统）边界清晰，内容层面的信息交叉不构成不同数据集间区分的障碍。登记内容可借鉴动产担保登记中的概括描述制度，采“概括描述+实质审查”机制。一则，《动产和权利担保统一登记办法》第9条第4款为担保登记中就担保财产的概括描述设以“合理识别”标准，此种标准指向描述财产是否区别于处分人其他财产的问题。二则，概括描述与数据领域的信息披露特点相适配。数据流通交易中存在“阿罗信息悖论”，全面、彻底地披露数据内容将掏空数据自身价值。而概括描述机制则可在数据流通与价值维持间寻得平衡。三则，为确保登记公信力，应就登记内容进行实质审查。通过第三方专业机构对登记内容的实质审查，可确保登记内容真实、准确（前段已述），登记的权利推定力及公信力由此产生。公共数据资产权益担保的实现进路包括“变价”与“就收益主张权利”两类。以下逐一研讨。
前已述及，公共数据资产权益担保可采抵押或权利质押构造。根据《民法典》第410条、第436条，抵押权或质权实现均可诉诸变价担保财产。既有研究亦普遍认可变价（如拍卖、变卖）得作为数据资产担保的实现方式。本文对此不持异议，但就公共数据资产权益担保而言需注意以下两点：第一，在被授权运营机构以其公共数据非控制者利用权设立担保场合，因变价将致运营机构主体更易进而影响公益，故此过程应由授权主体介入，不得擅自转让。譬如，运营机构遴选须以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式进行（《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第12条第1款）。又如，授权运营协议签订之前授权主体应独立或会同本级有关业务主管部门，经“三重一大”决策机制审议通过（《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第13条）。第二，应探求妥适的数据资产评估方法，并就评估人员资质设立细分资格准入。一方面，尽管市场法因契合数据的价值易变特质而为理想评估方法，但目前我国数据交易尚不活跃，欠缺可比市场价格，市场法适用遇阻。有学者提出，可以成本法与收益法的计算结果作为区间两端，在此范围内借助讨价还价模型发现数据要素均衡价格。此种做法系以成本法和收益法作为参考，通过模拟当事人博弈发现市场法下可能出现的均衡价格，不失为过渡期内的可取方案。另一方面，鉴于数据资产评估难度大，且数据在其评估过程中存在被泄露、窃取等安全风险，应就数据领域资产评估人员（机构）的更高资质制定配套管理规范，明确细分准入门槛。除业务能力外，评估机构应配置符合安全标准的网络基础设施，并具备应对安全风险的应急管理能力。
就收益主张权利除变价外，应肯认“就收益主张权利”亦可作为担保实现方式。以下首先阐释其正当性基础，而后研讨其具体实现路径。
首先，变价并非能适用于公共数据资产权益担保的所有情形。譬如，目前我国部分地区公共数据授权运营系采独家授权模式，被授权机构系国有全资公司，如此便难觅其他竞买主体。其次，我国数据交易市场尚处发展初期，数据资产流动变现能力较弱，数据的场景依附特征可能进一步削弱潜在买方的交易动因，变价数据资产（权益）可能遇阻。再次，从体系视角看，在同为以无形财产为担保客体的应收账款质押场合，现实应收账款质权的实现方式主要为向债务人收取，并未拘泥于拍卖、变卖之传统变价途径。将来应收账款质权实现更是以就收益（账户内款项）主张权利为首选，而变价仅为居次之备选方案（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第61条第4款）。最后，营商环境优化中的“债权人权力理论”表明，担保信贷市场的发展程度在很大程度上系由债权人“权力”所支配。当债权人能够更便利地收回借款时，其将更乐意放贷，信贷市场随之繁荣。故而准许担保权人就收益主张权利，在很大程度上亦助益于我国数据担保实践的推进。
第一，组合设定“数据资产权益担保+账户质押”。“就收益主张权利”的法律性质是担保权益延伸。优化营商环境背景下，“我国需适时引入担保权益延伸制度”已成学界共识。本文对此不持异议。另外需要讨论的是，担保权益延伸应采何种解释路径？对此主要存在默示延伸说与合意延伸说两种见解。现行法框架下合意延伸说似较为可取。首先，我国尚无默示延伸意思的解释基础。其次，默示延伸需配置临时自动完善宽限期，宽限期内补登记的溯及力将滋生新的隐形担保问题，理性第三人须等待宽限期经过方可与担保人进行交易，此将极大地增加交易成本。最后，合意延伸说解释障碍较小，较为符合我国当下国情。实操层面，当事人可事先基于合意组合设定“数据资产权益担保+账户质押”，通过账户固定收益。第二，若当事人未事先就担保权益延伸设以合意，则“就收益主张权利”亦可通过强制管理制度事后实现。关于强制管理是否仅适用于不动产执行，存在肯定说与否定说两种见解。本文支持否定说，公共数据资产权益担保实现中亦应有强制管理适用之余地。规范目的上，强制管理旨在为变价财产存在困难场合提供就其使用收益实现债权之路径，此与数据资产变价难之现状契合。解释上，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第490条未就强制管理所适用财产类型施以限制，公共数据资产权益担保采此机制实现自无体系障碍。从司法实践角度看，我国执行实务中已有就动产（如汽车）强制管理的做法，并未拘泥于不动产一隅。公共数据资产权益担保中需要讨论的特殊问题在于：一是关于强制管理的启动条件。依《民事诉讼法解释》第490条文义，强制管理的启动似乎以“被执行人的财产无法拍卖或者变卖”为前提。但学界代表性观点认为，公共数据资产权益强制管理具有独立价值，无需以变价作为前置程序。本文对此深表赞成。首先，规范目的上，强制管理与变价均旨在保障担保权人债权实现。基于目的解释，若强制管理更适于实现债权，自可径行适用，无需借助于变价程序之辅助。代表性实务观点亦指出，《民事诉讼法解释》第490条中“无法拍卖或者变卖”仅系对可能情形之描述，而非前置要件，是否启动强制管理程序应结合制度目标、实际过程等综合评价。其次，从授权运营实践看，目前公共数据授权运营期限相对较短，而以变价作为前置程序可能导致担保实现进程旷日持久，消耗本就存在时限的运营授权。最后，程序衔接层面，鉴于强制管理指向担保财产使用价值，与变价所涉交换价值并行不悖。故而，在对公共数据资产权益强制管理期间，倘若变价条件成熟且更有利于实现债权，应当转换为变价程序。二是关于管理人的选任。《民事诉讼法解释》第490条“人民法院可以将该项财产……交付申请执行人管理”明确了申请执行人作为管理人的资质，但此绝非排斥其他主体（符合条件时）亦可胜任。〔104〕公共数据资产权益强制管理中尤需重视“被申请执行人（担保人）担任管理人”之方案。首先，被申请执行人未必处于与申请执行人相对立的状态，尽早以收益清偿债权可帮助被申请执行人尽快摆脱债务负担。其次，数据具有场景依附性与时效性，申请执行人（通常是作为担保权人的金融机构）往往不具备使用数据的动因，亦欠缺维护、更新数据资产的技术能力与安全保障措施。较于申请执行人，将数据资产交由被申请执行人管理，能更为安全、高效地用益担保财产。最后，数据具有非损耗性与成长性，“使用”非但无贬值之虞，反有增值之效。由被申请执行人担任管理人助益于实现强制管理收益之最大化。任何生产要素，倘脱离资本化的循环过程，必将沦为“死资产”。而融资担保正是促进数据要素流动、实现数据资产资本化飞跃的有效路径。早在20世纪后期，域外已有将计算机软件作为抵押品用于增信的学理探索。〔108〕金融科技迅猛发展背景下，数据资产正取代房屋等传统资产，日渐成为贷款押品或在市场主体信用评估中发挥愈发显著的作用。《数据二十条》明确强调要“鼓励、支持基于数据要素开展信用融资”。财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》提出，“探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内担保”。循此，本文以公共数据资产权益担保作为研究对象，就《民法典》视域下公共数据资产性质、公共数据资产权益担保的体系定位、公示制度与实现进路等问题展开研讨，以期助益于我国数据资产担保实践的推进。
