近日，经中央全面深化改革领导小组会议审议，中共中央办公厅印发了《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》、《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》，增加了上级纪委对下级纪委书记、副书记提名、考察工作的权重。

三个《提名考察办法》出台，受到各方广泛关注，可以推测，省级及以下各级也将依据这三个《办法》制定相应的办法措施。因此，由上级纪委会同组织部门对纪委书记进行提名和考察，将成为常态。

三个《办法》是对实践的制度固化

事实上，三个《提名考察办法》对纪委书记等职务提名、考察权重的规范，已经不算是新举措，而是对现有探索的制度固化。“十八”大以来，特别是十八届三中全会以来，中央及各地在纪委书记的提名考察权就已经上收。

自2011年底到2012年6月，进行本届换届的29个省级党委中，由中央“空降”或异地迁任的省级纪委书记有16人。省级党委的这种换届状况表明了中央在事实上掌握了省级纪委书记的提名权和任命权，打破了由地方党委提名本地纪委书记的惯例。

另一方面，按照干部管理权限，由于纪委书记本就属于上级党委管理干部，因此，由上级纪委和党委组织部门提名本应是正常状态。

地方党委提名本地纪委书记，一方面是由于纪委接受双重领导的性质；另一方面则是如果干部从本地产生，当地党委更熟悉干部情况，授权其提名自然也是科学的。但在加强纪检监察机关独立办案的大思路下，对纪委书记异地任职逐步已经制度化、常态化，当地党委的提名权在事实上已经大大削弱。

以县级纪委书记的提名、考察为例，在提名上，目前早已是由上级纪委和组织部门会同进行，同级地方党委的提名权已经没有太大权重；考察则完全是由上级纪委和组织部门共同组成考察组进行考察，地方党委并无考察权限。

不过，三个《办法》对下级纪委副书记、部门纪检组长提名考察权限的明确，则进一步将纪检监察机关重要干部任免收归上级，对于纪检监察机关的独立性和权威性是一大加强。

双重领导下的纪委书记不好当

纪委行使的职权，是对党的干部党风廉政建设情况进行全面监督，没有人员限制和级别限制。但在事实上，纪委很难对同级党委开展监督。如今，对纪委书记、副书记提名、考察权重的调整，能强化纪检监察机关党内监督权威，但在地方权力部门的相互制约、相互监督上，特别是在破解对地方党政一把手的监督上，仍然困难重重。

按照《党章》规定，地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。在“处理特别重要或复杂的案件”时，要把问题和处理结果报告同级党委；发现同级党委委员有违犯党的纪律的行为，需要立案检查的，应当报同级党委批准。从实践来看，其实主要是党委书记要批。

双重领导的体系下，纪委几乎不可能对同级党委特别是党政一把手进行监督，即使是对下级党政一把手开展监督，都有着不少制约。

纪委书记、副书记由上级产生，自然为开展同级监督打下了核心基础，但在双重领导体系下的纪委书记，如何开展好同级监督，显然还是一个难题。

双重领导还需具体化、程序化

中央巡视组的全覆盖巡视和纪检工作双重领导体制的制度创新，在逐步通过细节改变党内监督的体系，十八大以来大量“一把手”落马，也极大鼓舞了纪检机关同级监督的信心。

双重领导体系下，要开展好同级监督，最关键的是要对“双重领导”进行更为具体的界定和责任划分。中纪委提出，“要立足当前、着眼长远，研究制定纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的意见，注重制度设计的细节”，事实上就是通过具体化、程序化、制度化的规定，为双重领导下的纪委松绑。

1982年党的十二大《党章》确立了双重领导体制并延续至今。但三十多年过去，纪检工作“双重领导”却依然只是原则性规定，缺乏具体化、程序化的规定，使得纪检机关办案更多依赖同级党委领导。

十八大以来，纪检机关最明显的变化就是双重领导体系逐步向具体化、程序化转变，而派出机构的直接领导体系则为纪检机关领导体系的根本变化带来了可能。

笔者观察到，把一些实践中行之有效的办法制度化，把制度中过于原则的规定具体化，把比较模糊的规定程序化，正是这一轮纪检体制改革的重点。此次三个《办法》出台，也是对前期探索的一种具体化、程序化、制度化。可以想见，在随后的纪检领导体系的改革中，会出现前期试点中更多的成果体现。双重领导体系最终呈现出的面目，应当是让纪检机关更方面监督、更敢于监督、更有效监督。

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