“一江一河”基本贯通后，上海坚持开放共享，把滨水公共空间留给了人民。滨水空间要实现精细化管理，需要法治保障。在享用这一美好滨水空间时，不少市民游客有些许困惑，比如黄浦段滨江不允许遛狗、烧烤；在宝山段滨江，烧烤却是招牌；到了徐汇段滨江，则划了专门遛狗区。

 今天（27日），《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例（草案）》提交市十五届人大常委会第三十六次会议二审。记者注意到，滨水空间能否进行垂钓、遛狗、烧烤，此次立法有了一定说法。

 秩序感和烟火气的权衡

一江一河滨水公共空间可以遛狗吗？从立法调研开始，这就是热议的话题之一。

养狗与不养狗的民众，对此态度不一。养狗人士当然希望能带着狗一起遛。小区里本来能遛狗，如果逛到滨水空间就禁止，将大为扫兴。爱狗人士认为，一江一河，有人有狗，只要加强管理和自律，就是一道很有烟火气的风景。

市民在苏州河步道遛狗

相反，不少不养狗的民众，则很难理解这份情感。他们认为，滨江公共空间范围有限，如果活动人群密集，遛狗很容易引发事故。还有人担心，有些市民遛狗不文明，比如不牵狗绳、大型犬未戴嘴套、纵容狗随地大小便，给本来美好的滨水空间带来困扰。

一江一河能否垂钓，亦有两种声音。反对者认为，垂钓过程中往往弄得周边都是水，经常有健身跑步者和老人滑倒受伤。而垂钓上来的鱼有的会拿去售卖，没有卫生许可，留有安全隐患。赞成者则认为，如果是文明垂钓，不正是苏州河变好的一个指征吗？

在立法调研和审议过程中，与遛狗、垂钓并提讨论的还有跳广场舞、烧烤、放风筝、滑板等行为。如果立法，是该禁止，还是允许这些行为呢？在一些代表看来，立法价值有三个层次：一是在不影响公共利益的前提下保障人的自由，二是确保公正正义，三是维持秩序。一江一河立法是该侧重“秩序感”，还是讲求“烟火气”？这其中的确有博弈与权衡的讨论空间。

参与立法调研课题的市人大代表许丽萍的观点颇具代表性，在她看来，滨水公共空间不同区域承担着不同功能，有的在市中心，有的在郊野，有的离居民区、园区很近，有的相对较远，在管理上不能千篇一律，立法也应差异化。

而此次立法充分体现了“尊重差异性”，将滨水公共空间内的相关行为分类监管，一类是只能在特定区域、 时间段开展的限制性行为，比如遛狗、垂钓、放风筝、烧烤、跳广场舞以及进行滑板、轮滑活动等行为；一类是明确禁止的行为，如擅自设摊、晾晒影响市容的物品等。   

特定区域、时段的容许度与尺度

一江一河立法采取了分类监管的方式，而没有粗硬的“一刀切”，这让很多代表拍手叫好。不过，这一立法“容许度”也带来了实施细则的尺度把握问题。

审议中，记者就听到不少意见，比如哪些地方划成可以遛狗、垂钓的特定区域，哪些时段可以放开限制? 这个标准由谁来定，这个度该如何把握？

目前，苏州河沿岸实施比较粗放的管理。记者在“长风湾”这段苏河步道发现，每隔十几米就悬挂着“苏州河内禁止垂钓”的告示牌。可咫尺之外，就有人挥舞着钓鱼竿。在靠近北横通道的一处步道上停着1部摩托车和3部共享单车。记者走近发现，这段河边堤坝上坐着4位中年男子在悠闲地钓鱼。记者问了一圈周边市民，多数人对文明垂钓者持宽容态度。不过也有人表示，这里属于中心城区，垂钓的人太多，会影响休闲风景。

“特定区域和时段这个度的把握，应该是不以牺牲公共利益为前提。”许丽萍认为，比如黄浦段滨江是彩色步道，如果禁止遛狗就情有可原，因为彩色步道一旦污染就难以恢复，这就影响了公共利益。在顾秀平代表看来，只有满足水质情况和环境要求的河道才能允许垂钓，否则会带来很多隐患。

草案征求意见中，不少市民提出，除了公共利益，也要考虑到周边居民的利益，比如跳广场舞的音响设备如果太响，就会影响到附近居民的休息。特别是离苏河步道只有一窗之隔的那些居民区。

记者注意到，提交二审的草案修改稿对此做了细化规定，增加在划定实施限制性行为的特定区域、时间段时，沿岸区工作机构应当充分听取沿岸企事业单位和住宅小区的各方面意见。

市司法局副局长罗培新认为，针对公共活动空间的常见行为，在既有规范的基础上，可以叠加特殊规则，写实写细实施细则，力求在保护公共利益与满足个体需求之间，取得精巧的平衡。

 执法上条与块的磨合

在特定区域、时段允许遛狗、烧烤、放风筝等，但这并不意味着放松管理。记者注意到，此次立法规定了相应的法律责任。根据草案修改稿，如果开展垂钓、放风筝、烧烤、跳广场舞、滑板、轮滑、无人机飞行活动不符合特定区域、时间段或者活动秩序要求的，由城管执法部门或者镇人民政府、街道办事处按照职责责令改正，拒不改正，处以50元以上500元以下的罚款。而从事设摊经营、兜售物品、晾晒影响市容的物品等禁止性行为，如果拒不改正，处100元以上1000元以下的罚款。

不过，依然有不少委员对执法环节感到担忧。

“虽然有了罚则，但执法取证并不容易。”有委员在审议中提出，部分滨水公共空间中本就存在多头管理、管辖权交叉的情况。比如国航中心段的绿地，管理权、执法权分属不同层级部门，如果发现上述违法行为，由城管或街道来进行教育或执法，可行吗？ 

 一江一河滨水公共空间所呈现的地理形态特征为条状，区别于城市现有的块状管理。有常委会委员提出，各区对管理的要求、水平、能力都不一样，如果不同区域实施不同的管理方式，首先就要做好宣传工作，让市民在行走滨水空间时做到“心中有数”。

市人大代表陈丹燕提出，不同区域滨江关于遛狗的规定各不相同，假设有人牵着一条狗从杨浦滨江走到徐汇滨江，在杨浦段只要牵狗绳、戴嘴套就能进入，而黄浦段就禁止遛狗，到了徐汇滨江则为遛狗划定了区域。“管理是分段的，但市民游的滨水是贯通的，他需要提前熟知各个段的相关规定。这都需要大量的宣传告知工作。”

警示牌边垂钓

 “哪个区域允许垂钓，哪个禁止垂钓，既要宣传也要加大执法。”不少市民提出，沿河告示牌明确挂出“苏州河禁止垂钓”，游人垂钓却无人来管，这个刺眼的反差让告示牌的警示意义大大降低。“如果条例通过，决不能让类似现象出现！”