2021年4月28日，中共中央国务院颁布了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），对我国在治理体系和治理能力现代化中的基层治理作了全面系统的规定。对于我国基层治理和基层政权的建设，《意见》有着非常重大的意义。同时，《意见》强调基层治理中的时代精神，如提出了基层治理的社会化、法治化、智能化和专业化的问题。在笔者看来，《意见》最大的特点在于它体现了在新的历史条件下基层治理中的人民性，这也是我国当下基层治理的最本质的属性。那么，新时代基层治理的人民性究竟应当如何解读呢？

一、价值导向上的人民性

基层治理在我国治理体系和治理能力现代化中处于最为基础的地位，如果说在治理体系中有法治国家、法治政府和法治社会三个有机联系的方面的话，那么基层治理则更多属于法治社会的范畴。而法治社会是法治中国建设的落脚点，法治社会建设也是法治中国建设的基础和依托，在法治社会建设中人民群众的参与是直接的、具体的。《意见》在指导思想部分就直接规定：“坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点。”在这个规定中强调了人民福祉是基层治理的出发点和落脚点。同时，《意见》还在指导思想的表述中强调了以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，而习近平新时代中国特色社会主义思想则充分体现了人民性。习近平总书记“江山就是人民、人民就是江山”的论断非常精辟地概括了人民性的精髓。

习近平法治思想的核心也是法的人民性问题。正如习近平总书记所指出的：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”

在基层治理中，法治是最为基本的治理手段，法治中的人民性和治理过程中人民群众的普遍参与使得基层治理在形式上以法为依托，在本质上以人民性为根本。基层治理价值导向上的人民性在《意见》的其他部分也有所体现。如《意见》就提到：“乡镇要围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作。”以及“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。总而言之，基层治理价值选择上的人民性是非常清晰的，而价值选择上的人民性也为基层治理体现人民群众的意志和利益奠定了主基调。

二、基层自治中的人民性

群众性自治制度是我国《宪法》所规定的基本社会治理制度之一，《宪法》设置该制度的目的是将我国宪法原则中所确立的人民当家做主予以具体化。也是说，《宪法》从一开始就强调我国社会主义的本质特征是人民当家做主，而人民当家做主既是我国《宪法》的特色，也是我国《宪法》所确立的基本制度的特征。因此，人民当家做主的宪法理念需要一系列的制度予以支撑，需要一系列的制度予以保障，需要一系列具体的制度予以实现。支撑和保障人民当家做主的制度有许多方面，如果落脚到基层，那就是存在于城市的居民自治制度和存在于农村的村民自治制度。

应当说，经过长期的基层自治制度建设，我国的基层自治制度已经比较成熟，已经有一系列的运作机制和运作规则。但是在新的历史条件下，在习近平法治思想不断深化的今天，无论居民自治制度还是村民自治制度都应当有新的拓展，使其符合大数据时代下基层自治的若干属性和特点。《意见》在此方面就形成了一系列新的理念和制度，如提出“建立基层群众性自治组织法人备案制度”，这就使得《宪法》所规定的基层自治制度与《民法典》所规定的法人制度有了新的结合点。而我们知道《民法典》最核心的功能就是保护社会个体的权利，保护私人的权利，这都使得基层自治中的人民性将作为宪法的公法保护与作为民法的私法保护予以有机统一。

《意见》关于健全基层自治机制也有诸多新的制度设计，如《意见》规定：“在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。完善党务、村（居）务、财务公开制度，及时公开权力事项，接受群众监督。强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。”这些规定都非常好地将《宪法》规定的居民委员会制度和村民委员会制度做了细化，使基层自治更加具有活力，使基层自治中人民群众的参与感和获得感有进一步的提升。

三、协商机制中的人民性

协商民主使我国的民主制度区别于其他形式的所谓的民主制度，它体现了我国民主政治的特点。近年来，协商民主作为我国重要的政治理论也被转化为治理现代化中的一个机制，“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。”

从行政法治的角度看，协商治理使传统治理格局发生了变化，它从深层次上也隐含了在治理过程中公权对私权的让渡，就是尽可能地吸收私方当事人，吸收公民、法人和社会组织参与公共治理。而在私方当事人或者公民、法人以及社会组织参与公共治理后，治理体系中公与私的界限就相对模糊，这样的模糊淡化了作为公权的行政权，淡化了作为公权的其他权力。

深而论之，公私合作治理更加突出了人民群众在治理过程中作为主人翁的地位，它也使基层治理更加有效、更加具有活力。以上海的垃圾分类治理为例，走的就是公私合作治理的道路，就是协商治理的道路，而这样的道路使上海的垃圾分类治理实现了人人都愿意参与、人人都主动参与的格局，进而使上海的垃圾分类取得了非常明显的社会效果和法治效果。《意见》关于协商治理也做了强调：“完善基层民主协商制度，县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定乡镇（街道）协商重点，由乡镇（街道）党（工）委主导开展议事协商，完善座谈会、听证会等协商方式，注重发挥人大代表、政协委员作用。探索建立社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度。”

四、权利保障中的人民性

基层治理体系和治理能力的现代化有两个方面的价值选择。第一个价值选择就是通过基层治理的现代化构建形成新的理性化的基层社会秩序。在这个社会秩序中诸种社会角色都得到了合理分配，诸种社会关系都得到了正当化的梳理。这个价值选择当然是必要的，因为基层治理必须实现有序化，必须实现整个治理过程中的法治化等。第二个价值选择则是通过构造新的基层治理秩序和治理结构，使公民权利在新的时代下有新的内涵。说到底，就是通过基层治理让人民群众得到实惠，幸福指数越来越高，日益提高人民群众对高质量生活的追求。

《意见》强调了对人民群众权利的保障，而且为了充分保障公民的权利，保障作为个体的私方当事人的权利，《意见》提出了一系列新举措，例如，强调优化基层服务体系或者服务格局，明确规定：“市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。推进城乡社区综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护，做好传染病、慢性病防控等工作。加强综合服务、兜底服务能力建设。完善支持社区服务业发展政策，采取项目示范等方式，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。开展‘新时代新社区新生活’服务质量提升活动，推进社区服务标准化。”基层治理中人民性的体现与公民权利的保护是一个事物的两个方面，《意见》通过对公民权利保护的实实在在的规定使基层治理中的人民性真正落到了实处。

五、大数据拓展中的人民性

当代社会，大数据以及算法已经渗透人们生活的方方面面，信息化的特征日益明显，这带来了社会结构的变化，带来了生活方式的变化，带来了公民权利享受和义务履行的变化等等。而基层治理如何应对这些变化，如何在这些变化中实现人的价值，如何将《宪法》规定的公民权利通过基层治理融入新的时代特征中，就是我们必须回应的问题。

《意见》没有回避大数据和信息化的问题，没有回避大数据和信息化中公民权利如何保障的问题。《意见》提出了“推进基层治理创新”的新理念：“加快基层治理研究基地和智库建设，加强中国特色社会主义基层治理理论研究。以市（地、州、盟）为单位开展基层治理示范工作，加强基层治理平台建设，鼓励基层治理改革创新。”

《意见》在技术层面上也做足了文章，提出了要“整合数据资源”：“实施‘互联网+基层治理’行动，完善乡镇（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据需要向基层开放使用。完善乡镇（街道）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。”基层治理中治理秩序也罢，治理秩序中公民权利的保护也罢，都必须与大数据时代的社会节奏和相关运作模式相契合。《意见》非常好地处理了这些复杂而基础的问题，从而使基层治理中的人民性有所深化。