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谁来管长江?怎么管长江?
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来源:上观新闻 作者:任俊锰 2021-03-03 17:25
摘要:读懂《长江保护法》

3月1日,我国针对特定流域保护的首部全国性法律——《长江保护法》正式施行,该法赋予长江流域协调机制统一指导、统筹协调长江保护工作的法定职责,以“刚性”法律关照到长江保护中的“软肋”。

长江太重要了,长江流域以20%左右的国土面积,支撑起全国超45%的经济总量,超四成的人口,此外还拥有全国3/5的水能资源,承载着30亿吨干线货物通过量。

与此同时,必须明确的是,保护并非不要发展。长江保护法是对长江流域系统保护修复和绿色发展作出法律规范,既是一部生态环境的保护法,也是一部绿色发展的促进法。



系统工程


早在上世纪90年代初,水利部及长江水利委员会便着手准备为长江保护立法,并进行大量前期研究。2006年,长江水利委员会正式向水利部提交了《长江法(立法建议)》。同年,长江水利委员会找到时任武汉大学环境法研究所所长王树义开展长江立法的研究项目,其间经过四轮修订,2010年形成了建议稿和说明稿。

省级层面,江苏行动迅速。2004年,江苏省人大常委会在全国率先制定《江苏省长江水污染防治条例》,2018年3月又根据上位法《水污染防治法》进行修订,该条例确立了上下游水质交接责任制和补偿制度。至2017年底,江苏省补偿资金累计18亿元,以推动跨行政区水环境矛盾的协调解决。

江苏各市也在积极推动长江立法。比如在港口岸线方面,南京就出台了第一部聚焦长江岸线保护的地方性法规《南京市长江岸线保护办法》;2015年7月,泰州获得地方立法权后,制定的首部地方法规便是《泰州市水环境保护条例》。

即使地方法规层出不穷,长江仍然面临保护难题,比如,下游管不住上游。

《江苏省长江水污染防治条例》颁行后的2014年,有江苏省人大代表发现,长江江苏段水质依旧在下降,还对饮用水源地构成严重威胁。究其原因,是此前10年,江苏入境断面水体总磷浓度上升50%以上,上游来水水质下降,长江俨然成了沿江城市的“下水道”。王树义现在在上海工作,任中国法学会环境资源法学研究会副会长、上海财经大学教授,据他了解,去年湖北出台了《湖北省汉江流域水环境保护条例》,为的是保护发源自陕西省的长江支流之一汉江,出发点毋庸置疑是好的,但是王树义也曾有疑虑:“湖北管得再好,如果陕西的污水哗啦一下流下来,也将无济于事。”如今的《长江保护法》则考虑了长江流域的整体性,消除了这些疑虑。

更多跨行政区域合作也出现了。

去年11月10日,南通如皋市人民法院与扬州市江都区检察院等七部门和五个镇在江都南水北调源头公园成立南水北调东线源头生态保护联盟,专门加强对南水北调东线源头扬州江都水利枢纽的司法保护。如皋市人民法院四级高级法官薛专记得,2019年初次讨论跨区域司法协同保护时,江都方面当天便表示愿意参与。当年7月1日,如皋市人民法院设立长江流域环境资源第二法庭,对南通市(不含启东市、如东县)及扬州市、泰州市的环境资源案件实行跨区域管辖。2020年10月,位于如皋的第二法庭还与位于长江以南江阴的长江流域环境资源第一法庭联动,在审理尺度上达成了一些共识。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、复旦大学教授张梓太则认为,《长江保护法》将有利于推动长三角高质量发展。有着“八百里皖江”之称的安徽,是长三角的重要生态屏障,如今国家将建立长江流域生态保护补偿制度,不仅有各省之间的生态补偿,还将有国家投入资金,此外还鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态保护补偿基金。以往新安江流域便积累了不少流域生态补偿经验,此次立法将让安徽更有积极性。



“一龙管江”



长江上,以前有诸多怪现象——比如“环保不下水,水利不上岸”。

但是岸和水岂能分开?王树义讲了一个小故事。2016年前后,他前往重庆万州法院参加会议,乘坐的车行驶在三峡库区的消落区,也就是水位涨落带来的周期性出露水面的土地,他看到了一棵棵露出水面的中山杉,它们在水位上涨时则会被淹没在河底,在了解到这是当地为保护生态环境的公益林后,他便提出认养一棵,后来不少与会专家也提出认养,虽然这样的消落区属于陆地的特殊区域,但也属湿地范畴,这究竟该“岸上管”还是“水里管”?再比如,长江上船舶的垃圾处置,港口船舶垃圾归几个部门管,但无论是港口管理部门还是海事部门,都有“盲区”,可能是“管不着”,也可能是“不想管”。

长江究竟归谁管?这个问题看似简单,实际上没法回答。多年来,多部门、沿江11省(市)纷纷出台政策为长江“治病”,但不可否认,“部门各管一摊、地方各管一段”的“九龙治水”让执法效果大打折扣。除了11省(市)分段管理长江外,隶属水利部的长江水利委员会侧重管理长江水资源,隶属农业农村部的长江流域渔政监督管理办公室侧重渔政管理,隶属交通运输部的长江航务管理局则侧重于航务管理……

水是流动的,因此要着眼整个长江流域管理,厘清“怎么管、谁来管、管什么”等问题。《长江保护法》专门规定:“国家建立长江流域协调机制,统一指导、统筹协调长江保护工作,审议长江保护重大政策、重大规划,协调跨地区跨部门重大事项,督促检查长江保护重要工作的落实情况。”有了“龙头法”,实现了“一龙管江”。

在这一前提下,长江流域管理需要打破部门管理限制,协调中央和地方、地方与地方、上中下游的权责。这些在此次立法中都得到了较好体现。

据统计,《长江保护法》有关政府责任的规定在总条文数的六成以上,是对政府责任要求最多的法律之一。具体而言,首先,该法律明确了各政府层级的主体责任,比如明确“长江流域各级河湖长负责长江保护相关工作”,实质上就是明确了“党政一把手负责制”;此外,还将在国家长江流域协调机制设立专家咨询委员会,以确保长江流域重大发展战略、政策、规划的科学性;同时,要求建立健全长江流域信息共享系统,破除以往水利、环保、农业“各搞一摊”的做法,避免资源浪费,更为全面科学决策提供信息保障。

基层法院正期待着《长江保护法》的实施。如皋人民法院就曾在司法适用上遇到难题。2019年,有一个养猪企业以渗坑暗管排放污水的案件,当时如皋法院以《中华人民共和国水法》进行判处,违法数额不小,但因是养猪企业,上级法院则选择适用另一条例进行了改判,目前该案件已上诉至江苏省高院。未来此类案件的法律适用有望进一步统一,“与长江保护有关的案件,优先适用《长江保护法》。”长江流域环境资源第二法庭副庭长王华告诉记者。

有学者在该法律颁布前提出过设立“长江法院”的构想,即专门的“环境法院”,管理长江流域的资源开发、利用与保护以及污染防治等案件,虽然这次立法中未能确立,但未来长三角区域或可先行。长三角早有了类似探索。早在1993年,肇始于环太湖地区司法协作会议,长三角城市司法协作便已开始,最初仅有13家成员单位参加,后来成员单位近50家。2019年,南京环境资源法庭成立。



十年禁渔



法律问题或许太深奥,对普通百姓而言,长江大保护,最直接的动作是从今年1月1日零时起“十年禁渔”,《长江保护法》从法律层面保障其有效执行。

《长江保护法》共九章九十六条,直接以保护水生生物为主要目标对象的条款就有近20条,占了大约五分之一的篇幅。

据不完全统计,长江流域有水生生物4300多种,其中鱼类400余种,特有鱼类180余种,此外,长江还是我国珍稀濒危野生动植物集中分布区域,不仅有中华鲟、江豚等珍稀动物,还有银杉、水杉等珍稀植物,珍稀濒危植物占全国总数的39.7%。

在《长江保护法》出台之前,长江禁渔已探索了多年。自2002年起,我国实施每年3至4个月的长江禁渔,但这仍然不够。长江“十年禁渔”政策首倡科学家、中国科学院院士曹文宣表示:“长江每年的禁渔期只有短短几个月,随后渔民为了弥补这段时间的损失,会加紧捕鱼,对长江渔业资源的破坏反而更大。”自2006年起,曹文宣就开始呼吁长江流域全面禁捕十年。

为何是十年?连续十年的休养,青、草、鲢、鳙“四大家鱼”将有2到3个世代的繁衍,不仅有助于长江水生生物资源数量恢复,也有利于以鱼为食的江豚等重点保护动物的生存繁衍,长江生态环境才会逐渐恢复。长江已经到了不得不休养生息的时候。据中科院水生所等科研机构的监测数据显示,此前长江中的“四大家鱼”鱼苗出生量下降迅速,由上世纪50年代的300多亿尾降至2013年前后的不足1亿尾——长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。

“十年禁渔”很有必要,可实施起来难度不小。首当其冲的便是渔民上岸问题。渔民明白,即使不禁渔,传统靠江吃江的生活也难以为继了,长江年均渔业捕捞量从1954年的42.7万吨下降至前几年的不足10万吨,仅约占我国水产品总产量的0.15%。禁渔之后,不少地方为上岸渔民量身定做岗位,比如组织渔民参与“护渔队”等。

“十年禁渔只能说是对母亲河的一次‘抢救’。”曹文宣估计,十年后的长江“四大家鱼”产卵量能达到20世纪60年代30%的水平。他强调,“这不是一劳永逸的,拯救长江水生生物还有很长的路要走。”



绿色发展



纵观这部《长江保护法》的九个章节,“绿色发展”单独成章。

据统计,20世纪70年代末,长江流域废污水排放量不足100亿吨,而到2006年,这一数据已超300亿吨,相当于每年一条黄河水量的污水被排入长江。在王树义看来,长江经济带是中国经济最活跃的区域,长江保护法同时也是绿色发展法,为的是打造新的中国经济增长点。

绿色发展,江苏沿江八市各有特色。在南通工作多年,江苏长江经济带研究院院长成长春还记得“化工锁江”的场景,长江江苏段沿岸,一度排满了工厂和烟囱,近在咫尺的长江却“遥不可及”。他还提到,常州作为长江沿线岸线最短的城市之一,如今成了长江保护最精彩岸线之一,原本化工厂密布的沿江地区,化工厂拆除后,剩下了一座办公楼,被改建为常州长江大保护纪念馆,常州还沿江打造了规划面积为540公顷的新龙生态林,成了常州最大的生态林工程。

法律之外,绿色发展理念的贯彻更需要自觉。在张梓太看来,每个人每天都会留下“碳足迹”,但不可能每个人身后都跟着一个“执法者”,因此要依靠自觉的环保意识,培养民众的环保意识就至关重要,而《长江保护法》的实施,意义不仅在于约束破坏长江的行为,还在于唤起大家对于长江的热爱。在沟通珠江与长江流域的灵渠,张梓太看到了一个民间公约的牌子,规定了一段河流内,哪些居民在哪个时段可以去淘米洗菜、洗衣等,规定错开时间共同使用河流,避免了“下游喝上游的洗脚水”的尴尬,保护了每个人平等的使用权。

全国人大常委会拟于今年6月份听取审议国务院关于法律实施和长江流域生态环境工作情况的报告。《长江保护法》也为我国未来流域立法提供了示范,目前,黄河保护立法已经纳入全国人大常委会今年的立法计划。

栏目主编:孔令君 文字编辑:孔令君 题图来源:新华社 图片编辑:朱瓅
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