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杜甫茅屋为秋风所破,伤及路人,诗圣要承担责任吗?请看上海这部政府规章
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来源:上观新闻 作者:罗培新 2021-02-26 18:58
摘要:《上海市房屋使用安全管理办法》将于2021年3月1日起正式实施。

一千年前,诗圣杜甫曾立下宏愿:安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜,风雨不动安如山……

略略开一下脑洞:如果杜甫所住茅屋为秋风所破,伤及路人,诗圣是否要承担赔偿责任?恐怕有人会回答:那得看这茅屋是杜甫所有,还是其租住……

《上海市房屋使用安全管理办法》将于2021年3月1日起正式实施。“杜甫茅屋为秋风所破”这一问题将有解答,如果房屋权属不清或产权人下落不明,由房屋使用人承担安全管理责任,而实际使用人修缮房屋所花费的费用,可以向产权人追索。

房屋使用安全责任,情形纷繁多样

我们穿越回来,回到当下的上海,看几则事例:

 事例一:张三在上海租住。某日,他收到小区物业发放的告知单,“台风天气即将来临,请检查房屋安全,及时消除安全隐患……”张三想,这房屋不是我的,消除安全隐患的责任,应当由房东负责,我且不管……

事例二:李四在上海多年来住在祖辈留下的屋子里,据说老房子是解放初期没收后,由组织上安排居住的,数十年就这么祖祖辈辈住下来,谁也不知道、也不关心房屋的真正产权人是谁,平时小修小补自己弄弄,或者花点钱请物业帮忙,但如果台风天气造成外挂物脱落,伤及路人,责任由谁承担,还真的弄不懂了……

事例三:王五在上海拥有一家沿街店面,经营西饼,某日,上海罕见地降下大雪,王五收到城管执法部门的提示,“请协助清扫沿街门前积雪,确保路人行走安全……”王五想,街面道路属于市政道路,又不是自己的,我扫它干嘛?!不曾想,路人走过,滑倒受伤,王五收到了行政处罚通知书,王五不服,这块路面不是自己的,使用权也不归我,我也不用承担民事责任,政府为什么还要罚我?

……

管理责任不同于民事责任,这本是常识,无奈很多人就是看不明白。房屋安全,特别是墙面脱落、房屋倒塌带来的安全隐患,日益成为公共利益的重大关切。2014年浙江奉化楼房倒塌、2020年福建泉州欣佳酒店坍塌……血的教训,历历在目。

   “重治危、轻预防”,是房屋安全面临的最大问题

上海作为特大型城市,房屋量大面广、类型多样,建造年代不一、使用情况复杂。截至2019年底,上海市房屋建筑面积约14.12亿平方米,其中居住房屋面积约7亿平方米,非居住房屋面积约7.12亿平方米,竣工年份在1990年以前的房屋面积超过1.6亿平方米,随着时间推移,房屋安全管理压力逐渐显现。

压力源于客观因素与主观因素:

就客观而言,由于历史原因,与所有城市一样,上海早期房屋建设标准低、建设阶段存在种种先天不足,而后期又存在物业费收取不及时、房屋使用阶段维修养护不到位等诸多情形。

就主观而言,房屋所有权人或者使用人的责任主体意识有待提升,“重治危、轻预防”的倾向在一定程度上存在着,甚至部分业主擅自改变房屋用途、破坏承重结构、超标增加荷载、违法搭建等时有发生,房屋使用安全风险陡然增大。

针对“先天不足,后天不护”的隐患,上海聚焦老旧住房、高空坠物等安全隐患典型问题,通过旧住房综合修缮改造、房屋使用安全隐患排查和专项整治等多项举措,推进问题的解决。与此同时,上海陆续出台了《老旧住房安全隐患处置工作的实施意见》《空调外机等外立面附加设施整治三年行动计划(2019~2021年)》《建筑物空中坠物安全隐患排查治理工作方案》等一系列涉及房屋使用安全的文件,持续加大“补短板”的工作力度。

从过往情形看,规范性文件实施一段时间,将其中的成熟经验予以固化,上升为法规规章,设定相应罚则,增强约束力,是通常的做法,此次也不例外。

为进一步明晰责任主体义务,规范房屋使用相关行为,确保维修养护责任到位,保障房屋使用安全,《上海市房屋使用安全管理办法》(以下简称《办法》)应时而生。这部管理意味极为浓郁的政府规章,将于2021年3月1日起正式实施。

 房屋安全管理,既应遵守一般法,还应遵守特别法

房屋种类繁多,根据房随地走的原则,大致可分为国有建设用地房屋以及集体建设用地房屋,通俗地说,就是城里的房屋与农村的房屋。

《办法》第2条明确将国有建设用地上合法建设并投入使用的房屋纳入使用安全管理范围。对于集体建设用地上房屋,考虑到在建设程序、建设标准、物业管理等诸多方面,与国有建设用地上房屋存在较大差异,因而明确其使用安全及监督管理由市政府另行规定。

如此分类处理,一个显见的考虑是,城市人口高度集聚,一块砖头砸下来,极易伤及路人,而农村相对地广人稀,公共安全的要求没有那么高。因而,本着急用先行、重点突破的原则,该规章聚焦于城市房屋安全。

细心的读者会问,规章只管“合法建设并投入使用的房屋”,那些违法搭建的房屋,就没有规则管啦?如果是这样,城中村的违法搭建造成损害,咋办?一方面,上海这些年拆除违建,这些现象大为减少,几近绝迹,另一方面,根据民法典,违法搭建的房屋致人损害的,搭建人自然要承担侵权责任。再者,法理本相通,《办法》确定的管理要求,对于违建使用人,可以比照适用。

需要注意的是,有些房屋同时还是文物、优秀历史建筑,对于这类房屋使用安全的管理,《办法》明确除了应当符合本规章的规定外,还应当符合国家和本市有关文物、优秀历史建筑等法律、法规的规定。这就是特殊规则优先适用的法理。

2016年,上海市巨鹿路888号,一幢市价近亿元的洋房,被认定为优秀历史建筑,惨遭业主违规拆除,后者想在原址加盖钢筋混凝土的现代风格建筑。结果业主被处以3050万元巨额罚款。

优秀历史建筑,附着了人类优秀历史文化。建筑属于个人,而文化属于全人类。因而,就物权法而言,所有权人对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利,但民事法律行为不得违反国家法律、行政法规强制性法律规定,不得违反公序良俗。

如果要拆除或改建历史建筑,因涉及历史文化名城的整体保护要求,根据国家与上海的相关规定,不仅需要取得房屋行政管理部门、城乡规划部门的同意,还需要取得文物保护部门的同意。

拆除或改建,不可率性而为,那么,修缮呢?能否听凭风吹雨打,在岁月的侵蚀下,优秀历史建设逐日破败?

不可以。

2019年修订的《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》第36条规定,优秀历史建筑的所有人应当按照建筑的具体保护要求或者普查提出的要求,及时对建筑进行修缮,建筑的使用人应当予以配合,区房屋管理部门应当予以督促和指导。优秀历史建筑的所有人未履行相应的修缮义务,且情节严重的,区房屋管理部门在作出相应认定后,可以向不动产登记机构申请记载于不动产登记簿。

优秀历史建筑由所有人负责修缮、保养,并承担相应的费用;所有人和使用人另有约定的,从其约定。履行修缮义务的建筑所有人或者使用人可以向区人民政府申请资金补助。

优秀历史建筑的安全管理,要适用特别法。类似地,对于住宅消防、电梯、玻璃幕墙、户外广告以及供水供电等设施设备的安全管理,因上海市已有《上海市住宅物业消防安全管理办法》《上海市电梯安全管理办法》《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》等多部专项立法予以规范,根据特别法优先适用的法理,《办法》做了指引,明确按照相关专项立法的规定执行。

 房屋安全:管理责任不取代民事责任

房屋使用安全管理,技术性突出、综合性强,公法关系与私法关系交织,要达到有效监管、维护公共安全的目的,必须夯实主体责任,明晰管理职责。

首当其冲的是,要明确房屋使用安全责任主体。

《办法》第十条规定,房屋所有权人为房屋使用安全责任人,房屋所有权人下落不明或者房屋权属不清的,房屋使用人为房屋使用安全责任人。

 换句话说,房屋所有权人明确的,就由房屋所有权人承担安全责任;不明确的,房屋使用人来承担安全责任。

然而,有观点认为,以上规定不合法。理由是按照《民法典》第708条的规定,出租人要承担适租的义务,即出租人应当按照约定将租赁物交付承租人,并在租赁期限内保持租赁物符合约定的用途。《民法典》第712条还规定,出租人应当履行租赁物的维修义务,但是当事人另有约定的除外。

也就是说,承担维修义务的是出租人,也就是所有权人,除非另有约定。既然下落不明,产权人当然不可能与实际使用人另有约定,因而维修义务保留给所有权人。《办法》只是政府规章,无权改变民法典关于民事权利与义务的安排。

此种说法,貌似有理,实则不然。

其一,从法律位阶看,《办法》是政府规章,无权改变基本民事制度,其创设的房屋使用安全责任人制度,是政府基于公共利益而设定的行政管理要求,意在针对现实中相对突出的找不到所有权人或者无法确定所有权人的情况,以及承租人故意谎称找不到出租人从而逃避承担安全责任的情形……为抑制道德风险,明确管理主体,在这些情况下,明确实际使用房屋的使用权人为安全责任人,确保在房屋所有人缺位(无论是真实还是虚假)的情况下,公共安全的保障不会面临落空的危险。房屋使用人花掉的费用,可以向所有权人追偿。

其二,从横向比较看,目前国内其他省市立法中大部分房屋使用安全立法中都规定了这一制度,浙江省、南京市、成都市、贵阳市、西安市、宁波市、青岛市、徐州市、南昌市、呼和浩特市、海口市、汕头经济特区等地方性法规,以及福州、重庆、广州、深圳、厦门、中山、兰州、烟台、梅州等地出台的政府规章中均作了相同规定。

其三,从实际效果看,法律不仅仅是写给专业人士看的,还要给民众看。在立法列举了房屋使用人种种义务之余,将该主体界定为“责任人”,老百姓一看就明白了。如果为了区分民事责任与管理责任,而放弃使用“责任人”这一表述,则无异于舍近求远,缘木求鱼。

顺便言及,本文开头部分所称的三个案例,均着眼于“管理责任”,如若违反,将引发行政处罚,而不会改变最终民事责任的分配。例如,实际使用人修缮房屋所花费的费用,仍然可以向产权人追索。

 紧急状态下,责任人不履行安全管理职责怎么办?

事有常态,亦有变局。理性的立法,必须两手皆备。

《上海市住宅物业管理规定》规定业主应履行的责任包括:定期对物业进行维修养护,并按照规定检测和鉴定;物业存在房屋结构安全隐患或者被鉴定为危险房屋,可能危及公共利益或者他人合法权益时,责任人应当及时维修养护,有关业主应当予以配合等义务。

《办法》第11条予以进一步细化,并予以总括性表述,具体包括:1.按照房屋设计用途、不动产登记簿和公房租赁凭证记载的用途或者依法批准的用途,合理使用房屋;2.按照规定进行日常和紧急情况下的维修养护、更新改造;3.进行房屋安全检查,及时消除安全隐患;4.按照规定进行房屋装修活动;5.按照规定对房屋进行检测鉴定,并对危险房屋采取治理措施;6.按照规定进行白蚁防治;7.配合有关部门、镇(乡)人民政府或者街道办事处开展的房屋使用安全监督管理工作;8.法律、法规、规章规定的其他房屋使用安全义务。

特别要注意的是,如果房屋所有权人与房屋使用人不一致的,则房屋使用人要履行的是前述第一项、第三项、第四项和第七项规定的义务,而一些长期义务,例如,白蚁防治、检测鉴定、更新改造等义务,则无须由使用人承担,应由所有权人承担。这也是符合技术理性的一种安排。

以上均为常态安排。然而,万一发现危房而安全责任人置若罔闻,则又当如何?

《办法》设定了发现机制与强制修缮制度。

《办法》第20条以房屋状态、年限、行为等为标准,规定有下列情形之一的,房屋使用安全责任人应当委托房屋检测鉴定单位进行检测鉴定:1.房屋明显倾斜、变形或者房屋主体承重结构发生明显结构裂缝、变形、腐蚀的;2.房屋外墙墙面开裂、脱落且原因不明,影响公共安全的;3.房屋设计使用年限届满后需要继续使用的;4.设计文件未载明设计使用年限或者无法查询设计文件的房屋,实际使用满三十年,需要继续使用的;5.改变房屋结构或者改变房屋设计用途的;6.法律、法规、规章以及市政府规定的其他应当进行检测鉴定的情形。

《办法》第22条第1款规定,检测鉴定报告应明确结论,属于危险房屋的还要提出处理意见,作为后续采取应急防范、危房治理措施的依据。

另外,《办法》还规定了紧急报告机制。第26条规定,经检测鉴定确定为危险房屋的,房屋检测鉴定单位应当将检测鉴定报告自完成之日起3个工作日内报送区房屋管理部门。区房屋管理部门接到报告后,应当及时向房屋使用安全责任人发出危险房屋治理告知单,并抄送镇(乡)人民政府、街道办事处及其他相关部门。

然而,如果房屋使用安全责任人对于告知单置之不理,则又当如何?

《办法》援引《上海市住宅物业管理规定》第74条的规定,明确房屋使用安全责任人不履行危房治理责任,可能危及公共安全的,可以由物业服务企业报经业主大会同意或者直接按照管理规约的规定,代为维修养护或者采取应急防范措施,相关费用由房屋使用安全责任人依法承担。

也就是说,先由物业服务企业修缮,费用直接计算在责任人头上。此条法理,源于我国《行政强制法》第12条规定的“代履行”强制措施。

 多方合力,共同治理

房屋安全管理量大面广,不能靠房屋管理部门单打独斗,需要“九龙治水”!

《办法》对房屋主管部门、相关行业管理部门、街镇、物业等多方职责作了具体规定:

首先,《办法》明确市房管部门是全市房屋使用安全的主管部门,区房管部门负责本辖区的具体监督管理工作。其中很重要的是摸清家底工作,即区房屋管理部门应当建立房屋使用安全管理信息档案,并纳入市房屋管理部门的房屋管理信息系统。

其次,鉴于房屋安全管理属地化特点,实践中原区房管办已全部下沉到街镇,因此相应明确镇(乡)人民政府、街道办事处承担综合协调、处理相关事务以及指导监督业主大会、业委会履责等职责。其中,街道乡镇加强本辖区内房屋使用安全的日常巡查,协助相关部门做好专项排查、隐患处理、安全检查和巡查情况核查,非常重要。问题早发现,早解决,防患于未然,是最理想的安排。

第三,在行业管理方面,对于学校、医院、体育场馆等公共建筑,因人员密集、公共安全风险性高,在房屋使用安全方面有其特殊要求,因此明确教育、卫生健康、体育等相关行业部门负责督促落实安全责任,并授权其制定本行业特定的管理规范,进一步发挥行业部门的管理优势。

《办法》还规定房屋使用人、业主大会、业委会、物业服务企业以及房屋建设单位等相关主体,也要承担相应的房屋使用安全义务与责任。

 立良法,谋善治。《办法》获得切实遵守之时,诗圣杜甫“广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜,风雨不动安如山”的宏愿,将成为绵长久远的生活画卷!

栏目主编:王海燕 文字编辑:王海燕 题图来源:图虫创意 图片编辑:邵竞
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