“同样是长三角区域，有些标准并不一致。比如醉驾，在上海，血液酒精含量达到80mg/100ml以上认定是醉驾，在浙江是100mg／100ml，到了安徽数值更大一些。在长三角范围内，类似执法标准能否一致，这涉及到立法协同。”

今天上午，上海人大工作研究会举办今年本市社会科学“学术月”活动，在“长三角一体化协同立法研究”研讨会上，周锦尉从酒驾案例讲起长三角立法协同。

长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，如何打破行政壁垒进行立法协同，让要素在更大范围畅通流动？为此，上海人大工作研究会组成课题研究小组，研讨会上，与会嘉宾一起探讨梳理长三角立法协同亟待研究的重点和难点问题，为更好推动长三角一体化发展建言献策。

破除行政划界带来的藩篱

 长三角立法协同，始于2007年苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署的《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》。在多年实践摸索的基础上，2018年形成了系列制度成果。那一年，三省一市人大常委会签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，立法工作协同纳入《长三角地区一体化发展三年行动计划》（2018-2020年）；2018年底，三省一市人大常委会分别表决通过了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。2019年发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，分别提出建立地方立法工作协同常态化机制，提出为一体化示范区改革创新探索实践提供法制保障。

立法协同的工作模式也初步形成。2014年，上海市人大审议通过《上海市大气污染防治条例》，以专章形式率先规定了长三角地区大气污染防治的主要内容。2015年、2016年，安徽省、江苏省和浙江省人大分别通过大气污染防治地方立法，分别就区域大气污染防治协作设置专门章节。就此，三省一市共同协商确定一个示范性条款文本，由各地人大常委会分别审议通过后实施的协调互补的立法协同模式正式形成。另一方面，形成了全过程的立法协同模式。2018年签署的《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》对立法计划、规划的协调对接、法规草案相互征求意见、立法信息的共享协作等区域立法协同的关键环节作出针对性的规定。

“长三角地区地域相连、人缘相亲、文化相通、经济相融，企业合作紧密，居民往来频繁，有着天然的亲近感和凝聚力。”课题组组长、市十三届人大法制委主任委员张凌说，近年来，长三角一体化发展不断深化，但也应清醒地看到，还面临着一系列亟待解决的问题，比如，区域内发展不平衡不充分，基础设施、生态环境、公共服务一体化发展水平有待提高，阻碍经济社会高质量发展的行政壁垒仍未完全打破，统一开放的市场体系尚未形成等。因此，迫切需要依托立法协同，来建立和巩固地区的共同行为准则，破除行政划界带来的藩篱，推进资源优势互补、发展利益共享。  

若不出台标准，还是差异化执法

如何在“不破行政隶属、打破行政边界”的前提下，实现立法协同层面的共商、共享？

 “目前，立法协同尚未形成人大与政府的合力。”课题组成员程传维说，立法协同的根本目的在于保障《规划纲要》的落地，需要地方人大和地方政府共同推进。从调研情况来看，目前，人大和政府系统是在各自分别推进立法和政策规则制定工作。市人大法制委、常委会法工委办公室主任张明君提到，《规划纲要》中提到水源保护需要共同立法，而在督办过程中发现，江苏吴江、浙江嘉善和上海青浦对这条河的功能定位不同，提出了生态补偿相关问题。“如果政府层面对这些问题还没有达成共识，人大就匆忙进行立法，会存在很大的问题。”他认为，如何有效地将人大和政府职能整合起来，形成综合发挥地方性法规、政府规章和政府规范性文件作用的立法协同工作机制，仍有待破题。

立法协同的进度也亟待推进。目前，长三角立法协同最主要的着力点集中于生态环境保护领域。道路交通、营商环境等领域的协同仍处于探索阶段，从而导致相当数量的规则不一致问题仍未得到解决。比如，在示范区的公共交通方面，由于行政法规未对省际长途客运和货运车辆的更新淘汰标准作出规定，各地对区域内公交和出租车的监管标准各异，造成示范区的公共交通监管困难。“在长三角一体化发展的实践中，对立法协同的需求还是非常强烈的。比如说示范区搞的跨省公交，社会需求很强烈，但是这个公交跨省之后，按照现有的法律之后必须是长途车，不能公交化运营，这里面就有矛盾，这就需要法律的支撑。”长三角区域合作办公室副处长吕军焘说。

立法协同的成果也有待落地。比如，在生态环境保护领域，即便三省一市的大气污染防治地方立法规定要标准对接，但目前相关部门还未出台常态化污染标准，仍然是差异化执法。

争取重大事项综合授权试点

 建设示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。在课题研究组看来，长三角立法协同规划要聚焦示范区，鼓励示范区在地方立法权限内先行先试，形成经验后在长三角区域内复制推广。同时，规划要聚焦生态、生产、生活。

立法协同的核心，是长三角相关工作“标准”的统一。课题组成员建议，建立“长三角”区域标准。从当前来看，生态环境共保联治、基础设施互联互通、优化营商环境是较为成熟的立法协同领域，在该些领域的协同项目中，要着力加强关于标准统一的规定。要按照《标准化法》规定的权限，依据《规划纲要》规定的任务，探索形成符合长三角区域实际的区域标准。对一些尚不具备立法协同基础的领域，可以考虑标准统一先行。在标准统一的基础上，逐步推进规章、地方性法规相关内容的统一。

 “立法项目建议的准确有效传递是实现高质量立法协同的关键步骤。”程传维等认为，可以考虑建立三省一市人大、政府相关部门的立法协同建议征集机制，同时建立建议办理机制。在收集到立法建议的基础上，由三省一市人大、政府相关部门开展协商研究，确立各项目的事权归属，明确系属于国家、地方事项，还是属于人大、政府事项。属于国家事项的，加强研究适时提请国家有关部门；属于地方事项的，由相关部门在一定期限内会同研究。

 “积极争取全国人大、国务院就重大事项授权。”课题组还建议，争取综合授权试点，对于制约长三角一体化发展的重大制度性障碍，梳理形成改革事项清单，批量申请授权，努力攻坚一批战役战略性改革和创造引领型改革，探索可复制、可推广的经验。