来源：瞭望智库（zhczyj）

作者：回家种菜、丁贵梓（实习生）

近日，彭博社报道称，到今年年底，预计将有5000万以上的美国人陷入“与饥饿作斗争”的困境。

美国粮食银行网络“供养美国”的一项分析显示，失去政府救济后，全美将会有5400万人陷入饥饿困境。

受疫情影响，美国粮食生产供应链受阻、食品价格大幅上涨，甚至出现了“恐慌性屯粮”的情况，全国各地的食物银行门口排满了等待救济的老百姓。

注：食物银行是为因经济困难而食物短缺的家庭提供暂时援助的慈善组织，食物来源主要由团体及私人捐助。食物银行于1967年首创于美国，随后快速发展，并向全球延伸，串联成网。

目前，美国全国耕地面积达28亿亩，约占全球耕地总面积的13%，粮食年产量近5亿吨、自给率常年保持在100%以上。

这样的美国为何会陷入如此严重的粮食危机？

冰冻三尺，非一日之寒。

从全球唯一超级大国的危机中，我们应该学到什么？

这事，还得从头说起。

独立之初，美国是一个小农经济占主导地位的农业国。当时，全国约250万人口中，有90%从事农业生产活动。

18世纪末，为刺激农业生产、发展当地经济，美国政府采取出售土地的政策，鼓励人们到西部开垦土地。

1785年，联邦政府颁布第一个公共土地出售法令，农民最低可以1美元/英亩的价格购得土地。此后，政府陆续调整购买限额、降低土地价格、给予贫农救济，为美国农业开发提供制度保障。

据相关统计，1776-1820年，美国平均每年售出75万英亩土地。此后40年间，这一数字高达800万英亩！

粮食产量随之迅速增加。1859年，美国玉米产量达2131万吨，小麦471万吨，充分满足了本国粮食需要。

1862年，美国处于内战状态。为了与南方奴隶主争夺西部土地，时任总统林肯颁布了《宅地法》，规定：每个美国公民只交纳10美元登记费，就能在西部得160英亩土地，连续耕种5年之后，这块土地归个人所有。

在该法案的刺激下，大批移民涌入西部，充足的劳动力推动美国农业迅猛发展。1866-1890年，美国耕地面积扩大了1.16倍，农场数量增加了2.15倍。

迅速把原本闲置的土地送到生产者手里，极大地提高了美国粮食生产能力。加之农业机械化程度的不断提高，美国农业走进了“黄金时代”。

1910年，美国小麦产量达1632万吨，成为全球最大小麦供应国。同年，美国农业总产值达90亿美元，其中51%来源于农产品出口。

一战爆发后，各国粮食需求骤增。在市场驱动之下，偏安于北美大陆、远离战火的美国，小麦产量再创新高，粮食生产和出口规模膨胀。为维持市场稳定、促进农场主生产积极性，联邦政府对小麦和猪肉实施最低保护价，并为农场主提供农业信贷。

世界大战，使美国农业捞到了沉甸甸的一桶金，仅1919年，全国农业净收入就高达93亿美元。

然而，乱世带来的繁荣很快消退。

一战结束后，随着欧洲国家逐渐恢复农业生产，美国农产品外部需求急剧缩减，国内粮食作物生产过剩，价格下跌。

1923年，小麦价格跌至1.2美分/公斤，农场主收入只有1918年的1/3，粮食生产积极性严重受挫。

30年代，大萧条给美国农业生产雪上加霜。1932年，小麦、玉米等粮食作物的平均价格较危机前下降了一半，农场主收入较1929年下跌58%，全国农业总收入仅有20亿美元。

为解决农业危机，美国政府再出重拳。1933年，国会通过第一部《农业调整法》，采取强制性行政手段提高粮食价格，促进粮食生产积极性。

一方面，直接加大对粮食生产的支持与补贴。

经联邦政府授权，农业部每年规定小麦、玉米等7种主要粮食的固定支持价格。若市场价格高于支持价格，农户可按市价出售粮食；反之，则由政府提供补贴，将农户收益维持在支持市场价格水平之上。

另一方面，委托信贷公司贷款保价。

当粮食市价过低时，联邦政府委托商品信贷公司发放粮食贷款，以收存农户的剩余粮食为抵押，资金由政府拨给。

在政府大力度扶持之下，美国农业生产迅速恢复，并走向大规模、集约化生产。1941-1945年，美国年均粮食作物产量为1.29亿吨。再次借世界大战东风，美国农业净收入已达到123亿美元。

战后，高度机械化和优良品种的培育使美国粮食产量继续增长。到1950年代初期，美国粮食生产供过于求，出现大量粮食剩余。

联邦政府再次出手，推行土地休耕、停耕和对外粮食援助政策，缓解国内储粮压力、稳定市场。

具体来说，联邦及州政府严格控制农地使用，根据市场需求和库存量来调整粮食种植面积。对于休耕面积达到20%以上的农场，政府给予这部分土地正常年份产量价值50%-60%的补偿。

出手如此阔绰，得益于刚刚大发了一笔战争财。不过，要支付如此庞大的补偿款，财政压力依然很大。开始把手伸向世界的美国，不会放过每一个“薅羊毛”的好机会。1954年，美国国会通过《农产品贸易开发与援助法案》（简称“公法480”)，打着人道主义的旗号，将剩余粮食出口到发展中国家。

此后，美国粮食出口量直线上升，到1977年已达8500万吨，成为世界上最大粮食出口国，垄断全球半数以上的粮食市场。

在政府的政策支持下，1975-1980年，美国农业年均增长率高达6.1％。70年代末，全国粮食作物产量高达3亿吨！

为打造农业繁荣，美国政府背上了沉重的财政负担，每年仅小麦库存一项就要支付260亿美元以上。

80年代初，受经济危机影响，国际农产品市场需求大幅下滑，美国粮食出口市场日益萎缩，国内库存积压，导致粮食价格持续下降。

为了稳定市场，美国政府只得继续提高粮食目标价格水平，加大农业补贴力度。

结果，随着粮食价差不断拉大，财政压力越积越大。

1986-1995年，美国政府顶着连年的财政赤字，前后投入1081亿美元用于农业直接补贴，约合同期农场现金总收入的6.3%。

到了90年代，美国政府不得不开始“减负”——把粮食生产和销售引向市场。

第一，削减粮食补贴。

1990年，美国国会通过《食物、农业、资源保护和贸易法》，冻结粮食目标价格，且每个农场主的各种补贴总额不得超过25万美元，从而削减联邦政府的农业开支。

1996年，国会通过新《农业法》，取消了粮食目标价格支持政策，导入了直接补贴政策。政府不再依据农场停耕面积比例和市场供求关系决定粮食补贴，而是每年向农场主提供定额的过渡补贴，一共7年且补贴金额逐年减少，直至最后完全取消。

相较于以往的补贴方式，直接补贴政策能够为美国政府省下130亿美元。

第二，减少政府干预。

在减少农业财政补贴的同时，美国政府还引导、鼓励部分农场主进入农产品期货市场，购买玉米、大豆和小麦的看跌期权，自主规避粮食市场价格风险，从而替代政府的农业支持政策。

注：如果未来粮食的市场价格低于期权约定的价格（执行价格），看跌期权的买方就可以以执行价格（高于当时市场价格的价格）卖出粮食而获利。

美国的芝加哥期货交易所、堪萨斯商品交易所和明尼阿波利斯谷物交易所，集中了美国90%以上的粮食交易风险管理。

第三，精简农业部门。

1994年，美国农业部大幅度精简，农业部下属的15个局被裁减，将近总数的1/3，1100个地方办公机构被撤销或并入其他机构，7500名职员被解雇。

第四，粮食流通市场化。

*粮食收购环节

弱化政府角色，由粮食公司或加工企业按照粮食流向和就近出售的原则，自然形成收购和仓储网络。

*农场主销售环节

农场主可根据价格、服务、付款和运输条件等自主决定销售对象和数量。

*批发环节

由大型粮食加工公司控制国内批发市场和向国外出口的市场。

*消费者零售环节

由食品零售店和大型连锁超市负责销售。

然而，这一套“减负”组合拳打下来，收效十分有限。

1996年《农业法》虽然取消了目标价格，但仍然保留无追索贷款（相当于最低收购价)。1996-2001年，农业直接补贴政策的年均支出约160亿美元，远超预期。

此外，将粮食生产推向市场后，农场主的收入风险加大了。

美国农场大多是中小型家庭农场，规模小、资金链薄弱、掌握信息有限，多数农场主难以准确把握市场行情，生产较为盲目，风险承受能力差。

失去目标价格和差额补贴后，粮食供过于求时，农场主只得低价出售，导致入不敷出。1997年，美国有48%的农场处于净亏损状态。

同时，在国际市场粮食价格下跌的情况下，因缺少政府补贴，美国粮食价格在国际市场上的优势不再，出口竞争力受损，1998年谷物和饲料出口量只相当于10年前的90%。

为了平衡供需矛盾、稳定市场秩序，进入21世纪，美国政府又进行了一系列政策调整。

其中，发挥最大作用的是多样化的粮食补贴政策——以直接补贴加反周期支付的方式，保障粮农的收益，同时，构建农民收入安全保护网，重新利用价格补贴手段来保障粮食的生产和粮农的收入。以2001年为例，美国政府农业补贴金额达970亿美元，相当于国内工业总产值的50%。

注：反周期支付，指当农民获得的有效价格(平均市场价格与直接补贴率之和)低于目标价格时可得到的补贴，数量为目标价格与有效价格之差。

 从总体数据来看，“有形之手”回归后，美国粮食大国的地位更为稳固：

*农场总销售额高达 2000亿美元，人均粮食占有量居世界首位；

*每年粮食总产量的70%用于出口，出口量相当于国际市场粮食供应量的一半；

*粮食总仓储能力约为 5 亿吨，库存量约占世界粮食库存的30%。

在世界唯一超级大国实力加持之下，强大的生产能力奠定了美国在世界粮食市场上的定价权，以此实现利益最大化。具体说来，其手段并不复杂，比如：

其一，低价倾销，挤压他国市场。受美国廉价粮食冲击，1992-2003年，菲律宾大米等粮食进口量翻了一番，本国粮食生产深受打击，2000年农业失业人数达200多万。

其二，通过跨国垄断集团操纵国际粮食贸易价格。国际四大粮商“ABCD”控制世界粮食交易的80%，通过压低粮食收购价格、抬高农业生产资料价格攫取利润。

注：四大粮商，美国ADM、美国Bunge、美国Cargill和法国Louis Dreyfus。

其三，推动乙醇计划，带动玉米价格上涨。2007年起，为摆脱对传统化石能源依赖、减少温室气体排放，美国投入大量玉米等农作物，发展生物燃料。2009年，美国收获的4.16亿吨谷物中，1.19亿吨被用作燃料烧掉。

为满足国内快速增长的需求，美国减少了玉米出口量，2007-2011年间，年均减少510万吨。受此影响，世界玉米贸易量同期减少819万吨，供求矛盾加剧，带动全球市场价格不断上涨。

然而，从此轮补贴-扩张过程中获益的是跨国集团和大农场主，由于补贴分配不公，大部分美国农民未能分享红利。

1995-2014年美国农产品补贴支出金额分布情况

由上表可见，排名前3％的农户几乎得到全部补贴金额的50%，全国80％的农户一共分得全部补贴的9%。1995-2014年，美国大部分农场平均每户只获得了7000美元的农业补贴金。

这意味着，多数农业资源流向了大规模农场，而占到全国农场总数89.9%的小规模农场并没有从政府的支持政策中获利。

为缓解分配不公带来的矛盾，美国政府制定了一系列食品援助计划，如“学校午餐计划”“食品券计划”“妇女、婴儿及儿童计划”等。

然而，这些旨在保障低收入群体粮食安全的措施收效甚微。相关调查显示：

*1998年，美国约有10.2%的家庭处于“粮食不安全”状态；

*到2007年，约有3620万美国人无法获得足够的粮食；

*2008年金融危机后，美国失业率与通货膨胀率大幅上升，逾4900万人面临饥饿困扰，约占全美人口的1/7；

* 2018年，全美仍有11%的家庭处于“粮食不安全”状态。

据美国农业部经济研究所统计，陷入“粮食不安全”家庭多为单亲家庭、非洲裔和拉丁裔移民家庭。

在这种情况下，有两个数字显得非常刺眼：

美国每年有30%-40%的食物被浪费，每年人均浪费粮食278公斤，浪费程度排名世界前列。

截至今年9月初，美国新冠确诊病例已超624万例，累计死亡超过18万例。疫情中的美国“众症并发”，粮食安全保障中的诸多盲点暴露无遗。

其一，粮食供应产业链瘫痪。

疫情导致美国多地学校和餐厅关闭、劳动力严重不足，食品加工厂生产停滞，食品订购和配送等多个环节出现断裂。供应原料的农场无处售粮，大量粮食囤积在农场。

其二，出口需求下降。

内销停滞，美国的粮食外销之路也不再顺畅。

受全球经济低迷所累，各国农产品进口需求下降，产粮大户只能眼睁睁地看着农产品堆积在自家仓库里，腐烂、变质……

为防止产品价格下跌、尽量维护自身利益，农场主大量销毁积压食品。美国国家牛奶营销合作社“美国乳农”公司粗略估算，今年4月，全美每天大约要白白倒掉1000万至1400万升牛奶，大量的蔬菜、鸡蛋等食品被成批销毁。

其三，食物价格飙升。

农场主和资本家的目的达到了，疫情中供应链中断导致食品价格不降反升。3月初，美国出现“恐慌性屯粮”，导致鸡蛋批发价格暴涨180%；6月，培根零售价格较年初上涨16%以上。

其四，失业人口激增，救济金“难产”。

因失去收入来源，3月到4月，全美申请营养补充援助计划补助的人数上涨16%，创下了自2008年金融危机以来的最大单月增幅。

3月，美国政府通过《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》，规定为失业人员每周提供600美元失业救济金。连续20周申请失业救济金的人数超过百万。

美国劳工部公布的数据显示，今年7月，美国食物价格较去年总体上涨了4.1%，而失业率达10.2%，申领救济金的人数上升至2800万人。

面临饥饿问题的人群越来越庞大。《华尔街日报》称，截至7月底，美国已经有12.1%的成年人出现了“近一周内面临食物匮乏”的情况。

更糟糕的是，早在7月底，《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》就已过期，而美国政府内部始终未就救济金延续问题达成一致。

8月8日，美国总统特朗普签署行政令，将失业救济金的发放金额下调至每月400美元。其中，300美元由联邦政府拨款，剩余25%则交由各州财政负担。

对于联邦政府的“甩包袱”行为，各州政府的反应十分冷淡，全美仅有4个州参与了新的失业救济金计划。这将使越来越多的美国人面临粮食危机。

美国粮食银行网络“供养美国”的一项分析显示，失去了政府救济后，全美将会有5400万人陷入饥饿困境。

实际上，稍微回顾下历史就会发现，此轮粮食危机与美国今年在疫情压力下集中爆发的种族矛盾、社会分裂等种种问题如出一辙。矛盾从来没有被解决，只不过，在有时机、有实力通过战争、经贸等向他国“薅羊毛”的手段获取丰沛财富、转嫁危机之时，冲突被大众相对富裕的生活状态稀释了。

然而，一旦这个时机、实力不再，社会财富不足以维持表面和谐之时，分配不公的恶果便会撕开画皮，引爆此前埋下的那一颗颗雷，以不同的表达形式呈现在世人面前。

“天下无敌”的美国为何不从根源上一劳永逸地摒除祸根？很简单，政治与资本盘根错节地牢牢纠缠，政府会更在意谁的利益？

联合国粮农组织发布的报告显示，受新冠肺炎疫情影响，今年全球预计新增饥饿人口1.3亿人，共6.9亿人处于饥饿状态，25个国家面临严重饥饿风险，世界面临50年来最严重的粮食危机。

粮食安全是经济发展和社会稳定的基础，也是国家自立与世界和平的重要前提。

我们应以美国为镜，正确认识自身粮食安全状况，积极吸取别国粮食安全保障政策的经验教训，守住粮食安全的底线。

首先，“三量齐增”是我国粮食安全的基本现实。

2004年以来，中国粮食产量实现“十六连丰”，总产量增加了54%；人均粮食占有量持续高于世界平均水平，2019年超过470公斤；大米、小麦、玉米的国内自给率平均都在97%以上。

注：国际粮食安全标准线为年人均400公斤。

2020年，在新冠肺炎疫情和洪灾旱灾的“前后夹击”下，我国夏粮再获丰收——产量达2856亿斤，增产24.2亿斤，同比增长0.9%，创历史新高。

与此同时，人民币汇率升值使得国际粮价低于国内价格，国内外粮食价格倒挂导致我国形成了粮食产量、库存量和进口量“三量齐增”的现象。

这意味着，中国粮食供给已从紧平衡转化为部分品种阶段性过剩状态。另一方面，政策性收储库存增加、财政压力加大、国际粮价高企加剧国内通膨压力等问题，也为我国下一步粮食价格支持政策的调整指明了方向。

其次，保证粮食生产和流通，需要政府与市场的有效配合。

2008年以来，中国政府不断提高粮食收购的最低价和临时收储价，为提高农民收入、促进粮食生产提供保障措施。到2015年，我国农民人均年收入达11422元，较2008年提高近2倍。

疫情期间，全国粮食系统坚持联动保供、增储保供、限价保供，稳定粮食市场。

各级粮食部门积极协调重点龙头企业复工，协助粮油企业破解复工“审批难”“防护难”“用工难”等问题，为应急保供粮油检测开辟“绿色通道”，切实帮助企业降低成本，保证疫情期间的粮食生产和流通。

在湖北省，截至4月16日，已有687家粮油加工企业复工复产，农业生产有条不紊，粮食供应充足有序。

第三，不可忽视国内弱势群体的粮食安全诉求。

除了国家层面的粮食安全，家庭层面特别是低收入者等弱势群体的粮食安全保障，亦是影响经济发展和社会稳定的重要因素。

到21世纪初，中国已累计有7亿多农村贫困人口成功脱贫，2014年时已基本解决农村居民的温饱问题。

未来我国的粮食安全政策应继续关注少数弱势群体的合理需求，有针对性地给予救助，同时按照“营养、卫生、科学、合理”原则，逐步调整国民食物消费结构，提高我国中低收入阶层的食品安全程度。

第四，抵制奢靡之风，减少粮食浪费。

目前，我国粮食每年在储藏、运输和加工环节的损失量约700亿斤，农户储粮损失比例达8%左右。为减少粮食产后损失，我国仍需进一步推动建设农户科学储粮仓，推动产后服务体系提档升级，开发推广安全储粮技术，提高农机社会化服务效率。

同时，在消费环节，社会各界更要牢固树立粮食安全危机意识，真正形成爱粮节粮的广泛共识。

另外，在守住粮食安全底线的同时，不可忽视保护自然资源的可持续发展之路。

2002年起，美国政府实施环境质量激励计划，通过分摊支付、激励支付、技术援助等手段，鼓励科学种植，控制农业化学品使用，保护农场环境。到2007年，该项目政府资助力度已达13 亿美元。