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智库建言:“人民城市”重要理念下上海城市环境治理的六大对策建议
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来源:上观新闻 作者:吴建南 2020-07-14 06:28
摘要:城市环境治理是实践“人民城市”重要理念的具体展现。

以“人民城市”重要理念推动环境治理的现实意义

“人民城市”重要理念是“以人民为中心”思想在城市层面的丰富与拓展。2015年12月,时隔37年中央城市工作会议再次召开,围绕“完善城市治理体系,提高城市治理能力”做出了总体部署,把“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民”作为城市工作的出发点和落脚点。2019年11月2日,习近平总书记在十九届四中全会召开后来上海考察,进一步提出了“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要论断。标志着“人民城市”重要理念的提出,具有重要而深远的意义。“人民城市”重要理念既明确了在城市工作依靠谁的问题,即要把人民群众当作城市建设和治理的主体,听取人民心声,在城市建设和发展过程中问计于民;又回答了城市工作为了谁的问题,要在“以人民为中心”的思想指导下,从人民的需求出发,建设服务型政府和责任型政府,把城市作为满足人民期望的载体,让城市发展成果惠及全体人民。

城市环境治理是实践“人民城市”重要理念的具体展现。6月23日,上海市第十一届委员会第九次全体会议审议通过《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建,人民城市为人民”重要理念,谱写新时代人民城市新篇章的意见》,提出“五个人人”的城市发展要求。由于环境的外部性特征,城市环境治理成为城市工作中践行“人民城市”重要理念的有效抓手和行动体现。一方面,环境保护与每个人息息相关,在垃圾分类回收、水资源节约利用、减少塑料使用等日常生活的各个方面,都需要人民的参与,人人有责、人人尽责,从我做起、从当下做起;另一方面,“良好的生态环境是一座城市最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”,习总书记在浙江安吉考察时提出的“绿水青山就是金山银山”两山理论,明确了生态环境供给本身就是人民幸福生活的新内涵,推进生态保护工作将有效提升“人民城市”建设的成色,环境治理所释放的城市红利也必将惠及全体人民。

“人民城市”重要理念是城市环境治理的落实导向。我国城镇化发展至今,治理驱动的城镇化新时代已经到来,要求我们在全周期和全要素城市治理、多主体有效有序参与、新技术新方法利用的过程中,以“人民城市”重要理念为引领,以满足人民的美好生活为目标,推进城市治理现代化建设。城市环境治理是城市治理体系的重要组成部分,因此,要以“人民城市”重要理念为核心,以人民的需求为导向,全面构建新时代的城市环境治理新格局。

上海环境治理的实践与经验

上海的城市体量考验着环境治理的决心与勇气。目前,上海市常住人口已超2400万人,在世界城市人口排名中位列第三,仅次于日本东京和印度德里。城市人口密度为3823人/平方公里,远超北京的1136人/平方公里。人均绿地面积仅8.49平方米,远低于全国的14.11平方米。环境污染是人类活动的产物,在这样一个高密度、大体量的城市中探寻生态宜居的人民城市,无不考验着这座城市环境治理的勇气与决心。同时,上海还位于长江的末端,上游的污染最终通过上海入海,增加了上海环境治理的难度。

面临着这些困难与挑战,上海市积极发挥着长三角环境协同治理的龙头带动作用,环境质量总体稳中向好。上海市积极参与并推进长三角大气污染联防联控,积极探索跨流域跨区域生态补偿机制和区域环境治理联动机制,签署《加强长三角临界地区省级以下生态环境协作机制建设工作备忘录》。2019年,上海市环境空气质量优良率为84.7%,优于北京市和广州市,并在PM10、PM2.5、SO2、CO等主要污染排放指标方面均已显著高于全国平均水平。同时,上海市积极部署环保三年行动规划,水专项、大气专项、固废专项、工业专项、农业农村专项、生态建设专项与循环经济专项协同推进。

上海积极探索着“人民城市”的环境治理最佳实践,形成城市生态环境保护系列经验。在区域层面,上海金山区以“毗邻党建”为纽带,构建跨省(市)的水环境协作治理机制,通过两地领导的党政互访机制、职能部门交流机制、联席会议制度,凝聚共识,以弥补环境治理的属地管理不足;在长三角大气污染治理方面,上海承担协作小组办公室的日常工作,坚持共商共治共享的原则,积极推动会议协商、分工协作、信息共享、科技支撑机制的建立和完善,不断优化环境治理的制度情境。在市域层面,上海市率先颁布并实施了《上海市生活垃圾管理条例》,引领了垃圾分类的新时尚,并被全国众多城市借鉴与推广;同时,上海大力推动杨浦滨江、徐汇滨江等滨江地区的更新改造,吸纳市场力量参与城市更新,将“工业锈带”转变为“生活秀带”。在街区层面,上海广泛吸纳人民参与社区更新,通过专家规划、居民参与的模式,推动街道更新、打造社区花园,提高社区土地的利用率、绿化率,建设人民宜居宜乐的公共空间。

“人民城市”重要理念下城市环境治理的对策建议

作为一个全球领先的超大城市,上海在生态环境治理领域的表现和成果令人瞩目,也正积极践行“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要理念。下一阶段,为了更好地在生态环境治理领域落实“人民城市”的理念,建议上海市可从以下六个方面着力:

一、坚持改革创新,激发城市环境治理新活力。习总书记指出,唯改革者进,唯创新者强,唯改革创新者胜。改革创新是十九届四中全会提出的国家制度优势,也是建设人民城市的一种理念和方法论。改革注重“破”,创新注重“立”,改革需要顶层设计“自上而下”,创新能够不触动现有体制“自下而上”整合资源,改革涉及利益关系调整,创新可跳出既有利益关系的桎梏,寻求多方利益的最大公约数,改革注重打破已经存在的障碍束缚,创新面向未来、空间广阔。改革创新在生态环境领域中也有很明显的体现,如机构改革、制度改革、综合执法改革以及“放管服”改革,行政服务“一网通办”、智能化执法监管检查“一网统管”等技术创新、模式创新、治理创新。特别是刚刚结束的中央深改委会议强调,改革创新最大的活力蕴藏在基层和群众中间,积极吸纳公众参与环境治理,激发改革创新活力,是实现城市人民建和为人民的重要途径。

二、强化环境信息沟通与表达,提高人民群众满意度。水、土、气、声是城市最基本、最普遍的要素,然而,正因为每天接触,却也是最难让社会大众感受到变化的。虽然政府近年来投入大量资金经费用于改善环境,但是人民目前对于环境质量改善的感受度却不高。因此,要在城市环境治理过程中,拓宽政府与人民沟通交流的渠道,既要及时了解人民对城市环境的现实需求,也要让人民了解政府在环境整治方面的工作和环境保护的成效,强化政府与人民的双向信息沟通,切实提高环境保护的人民感受度和满意度。

三、建立联防联控长效机制,促进区域协同参与。环境污染具有跨界扩散的属性特征,属地管理模式难以对其进行有效管控,因此,需要建立跨区域、跨部门,政府主导、社会参与的联防联控体制机制,形成多区域行政主体的共同参与。一是构建区域协同的常态化协商交流平台,诸如长三角大气污染联席会议,凝聚共识、协商共治。二是拓宽公众环境监督与治理参与的渠道,通过一网通办平台,赋权公众参与环境监督的权利。三是积极吸纳社会组织和技术专家力量参与城市更新规划,鼓励社会力量参与城市生态建设。

四、加强政策工具创新,助推公众主动参与。传统政府部门在生态环境保护中有三个工具:一是通过行政命令管住污染行为的“大棒”;二是通过市场手段强化环保行为的“胡萝卜”;三是通过宣传和教导告知环保行为的“喇叭”。虽然三种工具都在环境治理中发挥了重要的作用,但治理过程过于依赖政府部门,人民的作用尚未充分发挥。为了形成人人参与的环境治理新局面,要加强政策工具的创新,重视“助推型”政策工具的设计,即政府利用手机和App,或通过巧妙的细节设计,用“胳膊轻推”调动人民的环保积极性,引导人民自发自愿地参与到生态环境保护中,做到“人民城市的生态环境人民保护”。

五、问责与激励并重,打出“正负配合”组合拳。基于环保约谈、环保督察制度,我国生态环境保护工作实施“顶格问责”与“量化问责”,保障了“史上最严环保要求”的有效落实。但是,大面积地问责环保干部以及问责压力的向下传递,加上人民对环保的关注和期望,使得压力和矛盾在环保部门集中,让环保部门变成政府内“戾气”很重的一个部门。而环境保护既要讲责任,也应当讲激励。只处分,不奖励,容易打击环保干部的积极性,难以建立从事环境保护工作的荣誉感。因此,建议未来生态环境治理工作中,强调问责和激励并重,具体包括三点:一是建议问责要精准,避免“我摔了碗,你得赔个碟子”,问责不泛化;二是建议拓展环保系统的晋升渠道,建立“激励相容机制”,引导环保工作人员个人利益和集体利益达成一致;三是建议适时采用表彰大会、先进单位和个人评选、最佳实践评选等方式,对优秀环保工作给予肯定,并向全社会广泛宣传,营造地方环保工作人员,特别是基层工作人员的荣誉感。

六、完善政策法规体系建设,为环境共治提供制度保障。政策法规具有提升公民环保意识、规范公民环保行为、保障公民环境权利等多重作用,要在当前《环境保护法》《环境影响评价法》等法律的框架下,通过完善地方性法规和地方政府规章,保障环境治理公众参与的有效落实。一方面是要健全对环保举报、来信来访等传统参与形式的政府回应机制,提升政民互动的有效性,激发人民群众的主人翁精神;另一方面要探索新媒体监督、第三方治理等新兴参与形式的具体规定,强化对人民参与的制度化保障。在政策法规层面规范和引导人民更广泛地参与到城市生态环境治理,打造一个人人都能有序参与环境治理的城市。

栏目主编:王多 题图来源:视觉中国 图片编辑:雍凯
作者为上海交通大学中国城市治理研究院首席专家
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