习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上要求，积极的财政政策要更加积极有为。十三届全国人大三次会议审议决定，今年全国预算全口径支出将超过43万亿元，财政赤字规模比去年增加1万亿元，发行抗疫特别国债1万亿元，安排地方政府专项债券3.75万亿元。严峻的财经形势、史无前例的预算支出规模以及财力下沉，对各级政府的治理能力提出了更高要求。为此，各级政府需要进一步认清形势，明确财政资金配置和使用方向，确保积极财政政策转化为强大治理效能。

准确把握财政政策面对的客观形势

这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。经过艰苦卓绝的努力，我国疫情防控阻击战取得重大战略成果，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作取得积极成效，我国发展的巨大潜力和强大动能充分释放。但受国内外复杂形势影响，我们面临的挑战依然前所未有，必须充分估计困难、风险和不确定性。

国内经济下行压力加大，统筹改革发展稳定责任重。我国尚处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，产业水平、城乡区域结构和经济体制等方面距高质量发展目标的要求还有一定差距。新冠疫情给我国稳中向好、长期向好的经济形势带来冲击，居民就业、基本民生、市场主体、粮食能源、产业链供应链、基层运转等方面面临挑战。在国内疫情防控进入常态化后，全球疫情和经贸形势还有很大不确定性，我国发展仍面临一些难以预料的影响。改革、发展、稳定问题交织，加剧了攻关的难度。

国际形势复杂严峻，抢抓战略机遇期任务紧。习近平总书记在看望参加政协会议的经济界委员时指出，我们面对世界经济陷入深度衰退、国际贸易和投资大幅萎缩、国际金融市场动荡、国际交往受限、经济全球化遭遇逆流、一些国家保护主义和单边主义盛行、地缘政治风险上升等不利局面，必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求我国发展。为此，必须以更大的力度、更快的速度，强基筑垒，推动形成共商共建共享的全球治理新格局，赢得进一步发展的空间和时间。

财政收支压力大，防范风险累积工作要求高。统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，全力保障决战决胜脱贫攻坚，全面建成小康社会，财政支出始终要保持一定强度。随着生产生活秩序恢复，财政收入有望企稳回升，但仍有较大不确定性。从结构上看，疫情防控支出加大，叠加地方税体系不健全、财政事权和支出责任划分改革滞后等因素，地方特别是基层财政压力更大。新增财政赤字和抗疫国债全部转给地方、增加地方政府专项债券发行，有助于阶段性缓解矛盾，但解决问题的长效机制还有待探索。总体看，财政收入稳增长态势尚未完全形成，各领域支出刚性增长，收支缺口大有常态化可能。

明确财政资金配置和使用方向

应对风险挑战需要更好地发挥财政政策作用，不断提高财政资金配置效率和使用效益。特殊时期，各级政府被赋予更大的财政支出自主权，但要牢记财政政策初衷，统筹好高质量发展和应急需要。

紧扣社会主要矛盾变化和高质量发展要求。当前，我国社会主要矛盾的变化对财政工作提出了新要求。财政支出要着力解决好发展不平衡不充分的问题，通过推进高质量发展，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。一方面要立足优化国民经济布局和确保国家安全，推动城乡区域协调发展，立足全面建成小康社会一个都不能少，全力以赴支持决战决胜脱贫攻坚；另一方面积极支持深化供给侧结构性改革，立足“提振消费与扩大投资有效结合、相互促进”的目标要求，加强粮食和能源安全保障、加大高质量公共服务供给、推进“两新一重”建设。

聚焦疫情暴露的短板和引发的主要问题。疫情凸显了国家治理中的一些短板和不足，公共卫生和医疗保障、应急物资储备、社区治理、科研攻关、宣传教育等方面均经受了重重考验，亟须通过补短板、强弱项、堵漏洞筑牢国家治理的基础。疫情影响具有不均衡性，民营企业、中小微企业和个体工商户困难凸显，低收入人群和困难群众失业风险加大、生活保障不足，婴幼儿托管和老年群体养护服务供给缺乏，基层政府财政压力空前，要加大纾困救助、兜底保障、有效供给和财力补充，以保促稳、稳中求进，推动我国经济乘风破浪、行稳致远。

统筹应急目标任务和长远发展需要。对冲疫情影响要加大逆周期调控，也要充分汲取已有经济刺激政策的经验教训。两次金融危机特别是全球金融危机期间，我国同样实施了积极的财政政策。好的方面，是实现了经济的较快回升，奠定了我国经济长期向好的基础。值得反思的是，刺激政策长期化导致债务杠杆率持续提高、产能过剩难以出清、房地产库存不断增加、生态环境压力加大等，问题消化占据过多资源和时间，使结构性改革负担沉重。经验表明，统筹兼顾、找准财政支出着力点至关重要。

加快形成增强财政政策治理效能的体制机制保障

“真金白银”来之不易，必须构建与财政资金配置和使用相适应的体制机制，以高标准的预算管理、优化的财政支出结构、包容的预算执行方式和完备的激励约束机制，确保每一笔钱都用在刀刃上、紧要处。

完善构建应急预算管理模式。今年预算任务重，面对的不确定性大，管理要兼顾灵活性和规范性。一是要增强资金统筹使用力度，做到高位推动，党委政府抓决策，跨部门预算协调机制抓管理，集中力量保重点，避免不必要的重复申报，腾出时间聚精会神抓落实。二是要完善预算绩效管理体系，发挥绩效目标引导作用，建立与“六保”任务目标相适应的预算绩效目标和评价指标体系；落实预算支出执行与绩效目标落实“双监控”，动态优化资源配置；加大绩效评价结果运用力度，追踪问效、奖勤罚懒。三是要创新预算监督管理方式，推动人大监督审查常态化，增强事中事后监督审查，审计部门要把下沉资金使用作为审计重点，确保财政支出与政策导向及社会期待相符；提升预算透明度，按支出功能分类披露财政支出方向，按支出经济分类披露财政支出用途，按流向披露财政资金流入地，以公开促规范。

持续推进优化财政支出结构。牢固树立过紧日子思想，艰苦奋斗、勤俭节约，按照真正过紧日子甚至苦日子的要求，压缩行政运行等非急需支出。加强管理、严肃纪律，创新转移支付机制，杜绝截留挪用，确保资金直达市县基层，直接惠企利民。压缩一般、保障重点，坚定实施扩大内需战略，特别是要把握好地方政府专项债券增发和资金使用范围拓展契机，围绕高质量发展要求和疫情暴露的短板和不足，加大包括国家重大战略项目、新型基础设施建设、城镇老旧小区改造等领域的支出。坚持标准推动，一是要明确“六保”对应的财政支出统计范围，如基本民生支出的统计口径，引导财政资金聚力提质增效；二是要加快建立健全基本公共服务支出标准体系，以标准化促进基本公共服务高质量供给。

着力增强预算执行的包容性。疫情冲击具有不均衡性，保居民就业、保基本民生、保市场主体等，有着明确的政策目标群体。要抓住财政政策实施的主要方式，畅通政策传导渠道，确保精准到达目标群体。政府采购和招投标要对各类所有制企业平等对待，鼓励大中型企业特别是国有大中型企业等，与民营企业、中小微企业等组成联合体，参与采购或项目招投标；适当降低向民营企业、中小微企业等采购原材料、服务和工程设备的单位的竞标门槛；适当提高吸纳贫困地区劳动力多的单位的合同份额。兜底保障要与贫困人口建档立卡和社会保障工作更好衔接，确保按照国家标准惠及更大群体。提高预算执行的包容性，实质是正确处理政府和市场关系，让财政资金带动更多民间就业、消费和投资，确保多元化市场主体齐心协力对冲疫情影响。

确保减税降费政策落细落实。减税降费直接惠企惠民、公平有效、引导预期，是涵养市场、调整政府间关系、应对经济下行压力的重大举措。要从对冲疫情影响、增强经济发展后劲，以及充分发挥中央、地方两个积极性的高度和角度，把阶段性政策和制度性安排抓好落实。一方面要充分利用大数据技术，与征信系统、税务大数据等衔接，提高精准减税降费能力；另一方面要加大各级政府财政库款监测分析，及时化解风险，确保不因财政收支矛盾大而乱收费，增加企业负担。

完善巩固事权和支出责任划分。事权和支出责任划分，是充分发挥中央和地方两个积极性体制机制的重要内容。党的十八大以来，我国已就医疗卫生等领域中央、地方及共同财政事权和支出责任形成了较为明确的划分方案。疫情冲击了部分领域事权和支出责任的稳定性，也凸显了一些领域划分的不及时、不适当问题。今年以来，地方政府一直处在做好“六稳”工作、落实“六保”任务的一线。任务重、时间紧，困难和问题更容易凸显，要把统筹疫情防控和经济社会发展作为检验目前事权和支出责任安排的契机，及时总结工作经验，推进省以下政府事权和支出责任划分改革，为上下联动争取更好政策效果创造条件。

（作者分别为上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，上海大学总会计师、教授；对外经济贸易大学教授）

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