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党的十九届四中全会精神解读⑲|行政体制改革中的逻辑遵循
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来源:上观新闻 作者:罗峰 2020-05-12 06:29
摘要:“党的领导”是中国特色社会主义的“最大优势”和“最本质特征”,毫无疑问,这也是行政改革的基本政治遵循,也是其政治性逻辑的根本显现。

行政体制是国家治理体系中的重要组成部分,对国家治理现代化战略目标的实现具有直接的推动作用。因而在党的十九届四中全会所描绘的“制度图谱”中,行政制度是其中的重要组成部分。全会提出的关于行政改革的战略目标,即“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”,直接引领了新时代行政改革的具体推进,成为各级政府行政改革的基本遵循。在四中全会关于行政改革的具体部署中,体现了政治性、整合性和理性化的逻辑。在具体的行政改革实践中,把握、遵循并进一步彰显这三种逻辑的本质内涵,必将释放政府治理的强大效能,从而驱动着国家治理现代化向纵深发展。

(一)政治性逻辑。在这次全会行政改革的具体部署中,明确提出了要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”,其中“中国特色社会主义”就标示了改革的价值导向与政治逻辑。这种政治逻辑体现在“党的领导”“人民立场”的坚持与遵循上。

“党的领导”是中国特色社会主义的“最大优势”和“最本质特征”,毫无疑问,这也是行政改革的基本政治遵循,也是其政治性逻辑的根本显现。四中全会提出要将“党的领导”“落实到国家治理各领域各方面各环节”,行政领域、行政系统是落实党领导的重要场域和重要推进者。为了保证全会精神的贯彻与落实,全会又提出要“加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导 ”。因而,无论是行政改革方略的制定,还是具体改革制度的推行,都要通过党的领导来进行宏观把握与整体设计,“党的领导”是行政改革的重要政治保障与驱动因素。“人民立场 ” 是马克思主义政党的根本立场,中央也多次提出要“紧扣民心这个最大的政治,在某种意义上,四中全会再一次重申要建设“人民满意的服务型政府”就是行政系统对这一政治要求的回应与践行。在行政改革中,“人民立场”可以体现在两个方面,一方面要发挥作为人格化载体的民众和作为组织化载体的各类非政府组织的作用。在具体部署上,就是要通过一定的制度安排与政策供给,发挥市场主体、社会主体的积极性,激活其核心功能:对各类市场主体,“要深入推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力”;在社会活力、社会力量的激活与开发上,全会提出要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”“发挥群团组织、社会组织作用,发挥行业协会商会自律功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,夯实基层社会治理基础。”另一方面,要建设人民满意的服务型政府,必须提升公共服务的供给能力与供给水平。在这方面,全会提出要“完善公共服务体系,推进基本公共服务均等化、可及性”,要“更好提供精准化、精细化服务”,特别是提出了公共服务的“可及性”“精准化”“精细化”,这实际上强调了公共服务的回应性与公共性,行政改革“人民立场”的政治逻辑也就显现无遗。

(二)整合性逻辑。 现代社会是一个复杂的、多元的系统,在构建人民满意的服务型政府的过程中,政府要回应复杂社会多元的异质需求,必须在行政系统内构建纵横交织的组织体系,形成条块分立的治理格局。这样尽管增强了政府对社会的回应,但也造成了各组织、机构间的张力与协调上的难题。因而,政府治理现代化一个非常重要的任务就是要将这些分立的甚至是碎片化的行政治理主体粘合起来,形成一种整体性的治理。这就要求在具体的行政改革中要遵循整合性的逻辑。在四中全会关于行政改革的具体安排中, 整合性的逻辑得到了清晰的显现。具体说来,这种整合既包括权责整合、部门整合,又包括人员整合、服务整合等。如权责整合:“使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同”;部门整合:“健全部门协调配合机制,防止政出多门、政策效应相互抵消”;人员整合:“进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法;”服务整合:要建立“一体化政务服务平台”等。

(三)理性化逻辑。理性化是现代组织的典型特征,它是达成组织目标、提高组织效率的重要保证。一般而言,法律制度、逻辑规则等是理性化的重要标识。对理性化的行政系统而言,它包括主体、行为、关系和手段等方面的制度化与规范化。毫无疑问,在四中全会关于行政改革的具体部署中,理性化的逻辑也蕴含其间:它包括机构、职责及其行为的法定化,行政系统内外部关系的制度化,以及行政技术手段的理性化。组织机构及其行为的理性化,是指机构建立、职能定位、行政行为和编制管理等的法治化,全会提出要“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”,“严格机构编制管理,统筹利用行政管理资源”。外部关系的理性化,是指行政系统与其任务环境中的市场主体和社会主体间关系的制度化,也就是通过建立在法律制度基础上的权责清单制度来处理好政府与市场、政府与社会关系。如全会所说,要“实行政府权责清单制度,厘清政府和市场、政府和社会关系”。政府间关系的理性化,在单一制的国家,更重要的是纵向的政府间关系的规范化。对此,四中全会抓住了央地关系中的核心问题,即事权与财权的配置来作出具体部署,即要“优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。技术手段的理性化,即通过科学化的技术手段来支撑服务型、回应型和效率型政府的建立。无论是互联网+政务服务,还是数字政府建设、人工智能的运用,都是行政机关运作的理性化显现,它们既能助推公共服务质量、行政效率的提高,也有利于公共政策制定的理性化以及政府公信力、执行力的提升。所以,四中全会明确提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”,“推进数字政府建设,加强数据有序共享”。

栏目主编:王多 题图来源:视觉中国 图片编辑:朱瓅
作者为中共上海市委党校公共管理教研部主任、教授
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