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智库观察|如何补齐疫情折射的公共服务体系短板
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来源:上观新闻 作者:张恒龙 2020-04-14 06:24
摘要:经历过此次疫情的大考,必将对我国公共服务体系进行一次改进与完善。

公共服务是满足人民群众生活需要,推进小康社会建设的重要内容,突如其来的新冠肺炎疫情既让我们看到了近年来公共服务的发展,也暴露了公共服务体系问题和短板,从而更加深刻体会到完善公共服务体系的重要性与迫切性。

疫情让人们发现,医疗卫生资源在区域间和城乡间的不均等现象依然存在。例如,武汉市以占湖北全省18.7%人口,拥有全省26.1%的医师、28.9%的医院床位,以及46.92%的三级医院和38.57%三甲医院。除武汉之外的湖北其他地区,无论是每百万人拥有三级医院数、每千人执业(助理)医师数,每千人口医院床位数居然都落后于全国平均水平。可以想象,在疫情爆发初期,如果没有对武汉果断采取“封城”措施,仅仅依靠湖北其他市州薄弱的医疗卫生资源是难以应对的。 疫情期间,广大的农村地区各种“硬核”防疫措施屡屡登上热搜,反映了农村医疗卫生资源匮乏的窘迫与无奈。截至2018年底,“每千人医疗卫生机构床位数”城市是农村的1.91倍、“每千人卫生技术人员数”城市为农村的2.36倍、“注册护士”城市为农村的2.95倍。农村,除了医院少、医疗条件差之外,更因为药店少、网购不便利等,造成酒精、合格的口罩等最基本的公共卫生资源缺乏。若有病例,必将给村庄造成沉重打击。

疫情让人们看到,政府与市场在公共服务中的定位有待厘清,公共服务资源向基层“下沉”不足。抗击疫情有两个阵地,一个是医院救死扶伤阵地,一个是社区防控阵地。疫情期间,人们诟病民营医院在抗疫中贡献有限。这暴露了在医疗卫生服务供给中政府与市场的定位尚未厘清。疫情期间,武汉街道和社区的工作人员因人手严重不足,导致前期收治排查不力。武汉共有156个街道办事处,1377个社区,一个社区平均有16名工作人员。“封城”之后仍有900多万人留在武汉,可以想见,2万多名社区工作人员的压力。公共服务资源向基层“下沉”不足问题充分暴露。

痛定思痛,经历过此次疫情的大考,必将对我国公共服务体系进行一次改进与完善。党十九届四中全会系统梳理总结了我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势,其中第八条是“坚持以人民为中心的发展思想,不断保障和改善民生、增进人民福祉,走共同富裕道路的显著优势。”未来要坚持并发扬这一制度优势,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,进一步优化政府职责体系,建设人民满意的服务型政府,完善公共服务体系,推进基本公共服务均等化、可及性。

一是完善公共财政体制,提高财政对公共服务均等化的保障水平提升公共服务供给能力。完善公共财政体制要从财力和制度两方面着手。政府要积极培养财源,培育财政收入新的增长点,提高政府公共服务供给的能力和水平;同时,要深化财政体制改革,理顺各级政府之间的财政分配关系,形成财权、财力与事权相匹配的财政体制,使地方政府尤其是基层政府有足够的财力用于公共服务的供给。按照基本公共服务均等化的要求,重点加大对农村地区、落后地区、边疆地区、少数民族地区基本公共服务的投入力度,逐步缩小区域、城乡及不同社会阶层之间基本公共服务的差距。

二是完善以基本公共服务均等化为导向的地方政府政绩考核体系。如何正确引导各级政府官员的行为是决定改革成败与政策成效的关键性因素,除了依靠党内教育、法纪惩处,还需建立更加合理的政绩考核体系。完善公共服务体系,推进基本公共服务均等化需要配套相应的地方政府绩效评估体系,来确保有限的财政资源向正确的方向投入。从满足公共需求的角度出发,建立合理的政绩考核体系。通过建立符合综合、协调、可持续发展要求的,以基本公共服务均等化为导向的地方政府政绩考核体系,尽可能全面地把各项事关居民福利和社会发展的经济、社会指标纳入其中,改变以经济增长为主的单一的政绩考核指标体系,让政绩考核这根指挥棒引导地方政府官员将有限的财政资源用于真正符合公共需求和有助于国民经济健康发展的领域。

三是推动公共服务体系重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化公共服务。一方面要处理好社区与基本管理单元的关系,突出社区作为公共服务资源配置的统筹载体作用。根据街镇及社区发展实际情况,规划配置社区级公共服务设施,实现社区级基本公共服务城乡覆盖。扩大市级、区级财政统筹补贴的范围,减轻基层的财政压力。对市级下达的有些资金可不再要求街镇行配套,应考虑各街镇实际财力,区级财政补贴应差别化对待。要加大专业人才激励的财政扶持力度,吸引更多高水平专业人才到郊区第一线提供优质的公共服务。大城市对全国各地优秀人才是非常有吸引力的,但是,城市郊区却难以吸引足够的优质的专业人才为市民提供基本公共服务。诸如公共卫生人才、普通教师队伍,文化体育养老等专业人才在郊区第一线的配置不足已影响了公共服务水平的提升。应充分考虑郊区服务地域的广阔性,制定差异化政策,加大对远郊城镇化率相对较低、经济欠发达地区的人才激励的财政扶持力度。

四是政府与市场相结合,提高公共服务的供给效率。由于“市场失灵”的存在,政府成为公共服务的主要提供者,它提供了许多企业和民间组织不愿或不能有效提供的公共服务。然而,政府却不是公共服务的唯一提供者,由政府来包揽一切公共服务,既不现实也不可取。因此,在坚持政府主导地位的前提下,可以把市场竞争机制引入到公共服务领域,调动社会各方力量共同参与公共服务的供给,以有限的公共服务市场化作为对“政府失灵”的补充。在这里需要区分经济性公共服务和社会性公共服务,对于教育、医疗卫生、社会保障等社会性公共服务,应由政府进行提供,以弥补市场失灵,当前由于公共服务职能的缺失,一些地方政府反而将这些公共事业推向市场,进一步加剧了公共服务供给中的市场失灵,这一点尤其值得反思;在基础设施建设等经济性公共服务的供给方面,应进一步打破垄断,让各类企业都积极参与进来,通过竞争手段决定该类公共服务的供给主体。

栏目主编:王多 题图来源:视觉中国 图片编辑:项建英
作者为中国社会科学院-上海市人民政府﹒上海研究院合作处处长、上海大学教授
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