全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。而对于城镇化率超过90%的上海，农村又意味着什么？现代化国际大都市中，农村问题还艰巨和繁重吗？

去年，上海将“城乡发展一体化”列为市委重点调研课题，全市20多个部门和9个郊区县相关人员全程参与，历时一年，走田头、进农家，问需于民，问计于民，去发现城市大发展中容易被忽视的城乡间种种不协调。

矛盾浮出水面，问题需要解答，理念亟待转变。今年一季度，上海以鲜明的问题导向，出台《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》（以下简称《若干意见》）。今年以来，依托顶层设计，配套政策和实施细则陆续落地，城乡发展的不协调、不平衡，在点滴之间改变；与此相伴，协调发展的理念，渗透到改革推进的方方面面，引领上海城乡之变。

顶层设计落在田间地头

一份顶层设计，来自田间地头，来自与农民最近的地方，它的落脚点自然扎实。

今年上海出台的《若干意见》，出发点是从体制机制的顶层设计上“破解城乡二元结构、明显缩小城乡差距”，力争使上海率先走出一条“以人为本、四化同步、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路，以高质量的新型城镇化推动高水平的城乡发展一体化。

按照顶层设计，今后上海城市支持农村的力度将明显加大，郊区农村整体面貌将明显改善，农民生活水平和质量将明显提高。

此次制度设计亮点多，而相应的配套政策措施干货更多。经过系统深入的调研，上海形成了“1”和“21”的政策文件体系，“1”即《若干意见》，是指导今后一个时期本市城乡发展一体化工作的总体性文件；“21”是指围绕《若干意见》已出台和即将出台的21项配套性政策文件，涵盖了深化完善镇村规划体系、加快农业结构调整、强化农村生态环境整治、加强郊区农村基础设施建设、促进基本公共服务均等化等8个领域。

记者从市发展改革委获悉，《若干意见》发布后，上海有关部门深入区县、街镇调研，直接了解基层诉求和做法，抓紧研究制定相关配套政策文件。目前，与《若干意见》配套的21项具体政策已出台了16项，包括农村集体经济组织产权制度改革、河道整治和管理养护、新农合市级统筹、社区卫生服务综合改革、人力资源和社会保障、重大基础设施投资政策、国家现代农业示范区建设、镇村规划编制、宅基地管理等等。

上海还抓紧落实任务，研究或及时出台实施细则，一项项政策由此一一落地。比如，市人社局出台关于做好城乡发展一体化人力资源社会保障工作实施意见后，已出齐了10个操作细则并组织政策培训，会同相关区县推进落地。又如，上海市农委积极落实推动整建制创建国家现代农业示范区三年行动计划，根据项目清单将2015年各类建设项目细分到区县，部分项目已经启动建设。

城郊面貌渐渐协调

一年间，随着政策落地，上海郊区面貌、郊区居民生活逐步发生切实变化。

要致富，先修路，这条改革开放中早被证实的“真理”，在如今的上海依旧适用。市委课题组在前期调研中发现，一些远郊地区道路、轨交等基础设施配套落后，是造成城乡发展不协调的重要原因。

今年，在调整郊区轨道交通、国省干道、区区对接道路等基础设施支持政策推动下，上海郊区基础设施建设进度加快。市发展改革委介绍，预计到今年年底，40公里郊区轨道交通将通车试运营，G318嘉松公路跨线桥、沿江通道延伸段等国省干道项目加速推进。

郊区的环境污染成为近年来郊区居民的另一块“心头病”。今年上海加大农村河道整治工程和日常养护工作的政策支持和推进力度，截至今年10月，全市重点河道整治已完成50公里、启动60公里。在青浦区，“美丽河湖”行动全面启动，仅小小的朱家角张马村，去年年底以来就清理了318多条沉船、拆掉158座鸡鸭棚、疏浚14条河道，河流两岸建起了生态护坡，种上了花花草草。小河小湖重现清澈秀美，让古镇的村民喜笑颜开。

在城市管理和社会治理方面，上海编制和完善综合管理标准，将城市网格化管理向农村延伸。其中下沉执法管理力量，基本完成郊区县市场监管体制改革是一大改革举措。目前，上海9个郊区县已按照城管执法体制改革方案，全面完成城管执法局、执法大队及乡镇城管执法中队“三定”工作。通过机制上的改革创新，从长远为上海郊区管理和农村面貌改善提供保障。

改革成效凸显“以人为本”

城乡发展一体化改革推进，“以人为本”是最根本的着眼点。一年间，郊区之变，与居民生活息息相关——人们的腰包鼓了，看病、上学等“老大难”问题也逐渐变得轻松起来。

在农村改革方面，上海加快推进农村集体经济组织产权制度改革，截至今年10月底，全市累计有1284个村完成了村级集体经济组织产权制度改革，完成率达到76.6%。推进土地承包经营权规范有序流转，目前郊区农户承包地已流转面积为127.4万亩，流转率为71.5%。在制度改革的推动下，上海农民收入显著增长。去年底，全市共有171家改制后的村集体经济组织进行了收益分红，年总分红12亿元。

今年1—9月，上海农村居民人均可支配收入达到19237元，比上年同期增长9.5%，领先于城市居民收入增长。统计专家表示，上海农村家庭收入快速增长，来自各项收入的全面增长，城乡一体化进程加快农村家庭工资性收入、经营性收入、财产性收入增长；惠农政策和农村社会保障政策完善，带动转移性收入增长。

在城乡基本公共服务均等化方面，今年上海在全国率先实现了城乡居民最低生活保障的省级统一。上海已经制订居民医保城乡统筹的相关政策，明年正式实施。上海还打通职业农民参加职保通道，近百家农业经营组织办理了集体参保申请。

郊区居民曾长期苦于教育资源不均衡。今年，上海加大义务教育基本公共服务市级统筹力度，在明确学校建设、装备配置、教师配置及收入等标准的基础上，形成全市城乡统一的义务教育均拨款基本标准的动态调整。

改革步伐还在加速。上海市政府发展研究中心在最新发布的《上海改革形势分析报告》中指出，明年，上海一方面需加快完成土地承包经营权确权登记工作。深化农村集体经济组织产权制度改革，健全集体资产监管体制和运营机制，形成集体资产保值增值的发展模式；另一方面，上海还需积极创新农村社会治理。建立健全以村党组织为核心，村民委员会为主导，村民为主体，村务监督委员会、村集体经济组织等共同参与的村级治理组织体系。

（本文摘自解放日报 编辑邮箱：shguancha@sina.com）