｜本文根据上海市哲学社会科学规划课题成果（上海市改革开放40周年研究系列）整理，上海市哲学社会科学规划办公室授权发布

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，如何加快优化营商环境，不仅成为加快经济发展的重要举措，更是推动转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的必然要求。

习近平总书记2017年在中央财经领导小组第十六次会议上指出：“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展”，并要求“北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度”。

营商环境是一个国家和地区的核心竞争力。世界银行把营商环境界定为开办企业、获得建筑许可、获得电力、注册产权、获得信贷、保护小投资者、纳税、国际贸易、合同执行和破产清算等十个方面，每个方面又包括多个指标。上海2020年除了要建成具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运四个中心外，还要形成全球科创中心基本框架，并在2035年建成“卓越的全球城市”，这是全新的历史性转型。如何在经济高质量发展阶段实现优化营商环境上的新突破，营建更为优势的法治化、国际化、便利化营商环境，关乎上海的发展全局。

在全球范围，改善营商环境是一种世界性大势，各国都在不断优化营商环境以提升综合竞争力。如以20天内开办一家新企业为标准，2005年全球只有41个国家可以做到，而到2016年130个国家实现了这一目标。世界银行去年发布的《2018年营商环境报告：改革以创造就业机会》统计，2017年有119个经济体进行了264项优化营商环境的改革。中国“开办企业便利度”排名从2016年的第127位上升到2017年的第93位。上海必须对标国际最高标准、最好水平，打造世界一流的营商环境新高地。所谓的新高地，就是要加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境，成为贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的城市之一。

上海优化营商环境存在较大空间

所谓营商环境，是指一个国家、地区经贸制度体系的法治化、国际化、便利化的程度。其实质，是行政监管和制度体系的开放度和对于经贸活动的便利影响。营商环境不仅对实际经济运行产生巨大影响，更在本质上反映出一个国家、地区和城市的市场化、现代化乃至文明进步的程度。可以说，没有优质的营商环境，就没有面向全球、面向未来真正的综合竞争力。

近年上海简政放权、投资贸易便利化推进力度加大。特别通过上海自贸试验区建设，在政府简政放权、探索建立符合法治化、国际化、便利化要求的营商环境制度体系方面取得突破，但总体上离贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的城市，存在较大距离。

世界银行每年发布《营商环境》报告（DOING BUSINESS）对全球近189个经济体作评估，2015年起上海被纳入评估之列。2016年上海10项评估指标平均得分63.38（满分100分），低于东亚城市平均水平。正如李强书记指出的：按照面向全球的开放性、透明性要求来推进经贸营运战略新布局，进一步完善营商投资的法治政策体系，建立稳定规范、可预见、透明度高的法规体系，是上海“改革再出发”的重要方面。

上海对标国际最高标准、最好水平，率先形成法治化、国际化、便利化营商环境，打造国际一流的营商环境新高地，存在的主要问题，一是市场体系不够完善，市场竞争不充分。市场活力不足，成为制约深化发展的主要障碍。二是对微观经济活动干预过多，企业“戴着镣铐跳舞”，在企业资源成本、税费成本、融资成本、制度性交易成本中，制度性交易成本最高。三是行政审批仍坚挺。已取消、下放的审批事项“含金量”不高，存在重数量、轻质量现象。一些审批事项名义上取消，但改头换面地出现在其他变相方式中，或以“备案”行审批之实。办理同一商事事项存在各区审核口径不统一，公开资料未要求实际上却另有要求，使申请人反复“跑腿”。四是政府职能转变存在较大距离。政府部门仍管着许多管不好、效率低，本应交由市场的事务。五是政府部门管控能力强于服务能力。尤其是服务市场、服务企业和制度供给能力较弱。

加快打造国际一流的优质营商环境要有新举措

营商环境本质上是一种制度环境。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律规则，它决定、影响其他制度安排。要按照习近平总书记对上海工作提出的要求，把制度创新作为主攻方向，推出切实举措，打造优质的国际化、法治化、便利化营商高地。

第一，进一步健全营商投资规制体系，提升法治化水平

营商环境涉及城市结构、法治体制机制、城市国际化水准等诸多领域和诸多问题。按照面向全球的开放性、透明性要求来推进经贸营运新布局，建立稳定规范、可预见、透明度高的法规体系，是提升营商环境法治层级的重要方面。

外资是推动中国经济快速发展的引擎之一，对中国经济和开放作出了重要贡献。1952年经济学家马克维茨(Markowitz)提出的“投资组合理论”和“马克维茨模型”，认为降低风险就意味着收益，而降低政策规制的不透明、不确定性，是降低投资者对“风险”主观认定的主要手段。要立足于综合分析市场需求潜力、劳动力资源和价格、企业税负及运营成本、市场期望及地缘政治等因素，全面清理各种短板，按照习近平总书记关于“要清理涉及外资的法律、法规、规章和政策文件，凡是同国家对外开放大方向和大原则不符的法律法规或条款，要限期废止或修订”的要求，加快健全立法，构建与世界打通的营商管理规制体系。除少数准入特别管理的领域外，外资企业设立及变更等应由审批制改为“备案制”；同时要为投资者提供更透明、详备的信息服务支持体系，并聚焦于向新兴产业、业态提供优质法治新规范，实施革命性流程再造。

第二，完善“负面清单”模式，推行“自贸区逻辑”普遍化

2013年我国首个自贸区上海自由贸易区的设立，根本目的在于为建立法治化、国际化、便利化营商环境进行探索和示范。经国务院三轮批复，目前已形成“1+3+7”的“雁阵格局”，覆盖全国1400平方公里，构成了新时代对外开放的新动力。上海作为我国首个设立的自由贸易区，要加快与全球技术革命、产业革命对接，提升参与全球资源配置的位置，为新时代加快创新发展提供示范。

一是要以“改革开放再出发”的勇气减缩“负面清单”，使其更合乎世界通行惯例。上海负面清单制度、国际贸易“单一窗口”已在全国推广，行政管理模式创新等也在全国形成了示范效应。要围绕开放水平“最高”这一目标，推进服务贸易开放，为全国提供更多可复制可推广的制度模块。二是要扩大敏感行业的开放，如鼓励跨境金融开放、跨境电商开放等。目前在服务贸易规则对接方面缺乏统一性，透明度有待提升。三是更重要的，是在更大区域范围推行“自贸区逻辑”的普遍化，放大自贸区模式效应，在全市推动经贸方式的革命性变革，把产业链、价值链、创新链有机结合起来，为国家顶层战略提供包括“一带一路”战略目标金融连接端制度平台、亚太自贸区营运试验区制度平台等制度支撑。

第三，加大简政放权力度，推进行政审批制度改革

简政放权是个历史性命题。1941年陕甘宁边区政府副主席李鼎铭等提出“精兵简政”议案，引起毛泽东重视。1942年9月7日《解放日报》发表毛泽东起草的《一个极其重要的政策》，要求解决“庞大机构与战争情况的矛盾。”建国后“简政放权”贯穿于国家治理各个阶段，更成为十九大后行政体制改革的主线。

行政力量覆盖一切的经管模式已不可持续，只有市场解决不了或解决不好的问题才是政府的事。牵住推进行政审批制度改革这一“牛鼻子”，加大简政放权，才能有效提升制度软实力。要推动网上全程办理事务的落地，健全网上审批流程，强化数据共享和协同应用。消除羁绊，让数据多跑路、百姓少跑腿，让审批相对人得到切实的便利和实惠，降低制度性交易成本。

第四，加快推进“放管服”改革，加快转变政府职能

优化营商环境关键要在“放管服”改革上下更大功夫。“放”要更彻底、更到位，凡市场能自行调节的就放给市场；凡是社会组织能自律管理的就放给社会；凡是基层管理更为方便有效的就放给基层。“管”要更科学、更高效。以事中事后监管为原则，事前审批为特例，探索“互联网+监管”模式。对市场、企业、社会的“服务”要更精准、更贴心，对新产业、新业态、新模式有更为包容的服务态度。用公务员的“辛苦指数”换取群众的“幸福指数”和企业的“发展指数”。同时要改革政府考核评价机制，让市场主体作评判，提升企业的实际获得感和满意度。

第五，进一步强化创新驱动，提升制度供给的能力

营商环境本质上是一种制度环境。制度是一种公共产品，政府是制度供给的主体，也是驱动创新的主体。要更好地聚焦制度领域、聚焦加快推动制度和体制的革故鼎新。推动经济增长的因素，包括资本、劳动力、自然资源和制度、技术，其中制度变革是最重要的“发动机”，制度因素是经济增长的关键，一种能够提供有效激励的制度是保证经济增长的决定性因素。上海的发展质量，取决于制度创新的强度和制度供给的质量。由此要更好地提升制度创新和制度供给的能力，通过新一轮改革建立更为开放的制度框架，以制度供给、创新驱动推进动力转换，创造体制机制新优势，实现转型发展。

在全球转向高质量发展时代，上海只有构筑新的战略优势，才能赢得新的发展。而最重要的基础和突破口，是对标国际最高标准、最好水平，打造国际一流的优质营商高地。既要“像绣花一样精细”的精耕细作，注重凸现中国特色，又要遵循全球城市、“全球科创中心”发展的一般规律，吸纳人类城市文明的成果，拓展以打造国际一流营商环境为核心的超大型城市治理的新境界。

作者为上海政治学会副会长/东华大学教授