美国总统特朗普近期授权女婿库什纳组建“创新办公室”，意在将其打造成美国政府改革的“排头兵”。考虑到特朗普是商人出身，加上其内阁成员基本由各商界精英组成，关于美国“商人治国”的讨论也开始发酵。那么，政府能按照企业的方式实施公共治理吗？公共治理与公司治理有什么相似与区别呢？

“治理”一词本身的丰富内涵和包容性，决定了不同主体、不同对象的治理在本质上存在内在联系。在理论和实践中，“治理”的概念广泛应用于国际关系、政治学、经济学等各个领域，并在不同的情景下被赋予不同的具体含义。据学者罗茨的梳理，治理至少有六种用法：作为最小化国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的收益；作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为良好治理的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为未来全面深化改革的总目标。其中，首次提出的“国家治理体系”和“治理能力”，相较于以往的“管理”，具有更丰富的内涵。

“管理”一般指资源的分配、监督组织等日常运营工作，而“治理”还包括制定组织目标、方向、界限以及经营责任框架等战略任务。从公司治理层面来看，公司治理不仅包含公司经营和发展的具体工作，更注重制定合意的规则、制度，以保证利益相关者的利益最大化。从政治学和公共管理层面来看，公共治理强调多元主体，民主、参与式与互动式相结合的管理。具体来说，体现在党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一，法治与德治的统一，管理和服务的统一，常规管理与非常规管理的统一。在内涵上，公共治理与公司治理同样强调全面性与包容性。

应该说，公共治理与公司治理确实有一些相似之处。首先，从合法性来源来说，行使治理权力的两个主体治理的合法性均来源于其代表性。政府的合法性来源于其代表人民的利益，对人民负责。公司的合法性来源于其代表股东的利益，对股东负责。第二，从参与度的角度来说，两者都鼓励权利人的积极参与。政府鼓励公民积极参政议政，聆听公民的声音，并受公民监督。公司要定期召开股东会议，听取股东的意见，并受股东的监督。第三，从责任要求上来说，两者都强调专业的代理能力。政府要选拔具有专业行政能力的人才提供公共服务，而公司也要选拔。第四，从程序上来说，两者都强调规则的作用。政府要依法而治，公司也要依照公司章程和规章制度来办事。第五，从面临的问题来说，两者的最大问题都是代理人问题。从公共治理来说，由人民选举出来的政府是否能真正代表人民的利益，是公共治理要考虑的重大问题。从公司的角度来说，由股东任命的管理层是否能真正代表股东的利益，是公司治理要考虑的重大问题。

然而，尽管公司治理和公共治理表现出密切的相关性，但在实践中，公共治理与公司治理并不能等同，背后逻辑的不同使得二者在主体、目标、对象、方式上都存在巨大的差异，需要加以辨析。

首先，直观看来，公司治理与公共治理最鲜明的差别在于根本目标的不同。公司治理的目标是公司经济利润的最大化，而公共治理不能只考虑经济效益，收入分配的公平化、社会福利的完善等社会效益，都是公共治理需要考虑的衡量指标。公司治理的具体目标在不同文化下有不同的表现形式，如在德国企业更重视利益相关者（stakeholder）的权益，关注所有利益相关者的利益；而美国企业则更为看重股东（shareholder）的权益，强调短期利润最大化，侧重点的不同使公司经营风格存在差异。尽管如此，在规章制定、人事制度、经营理念、业务操作等方面的不同特点，都无法掩盖公司治理最终是为实现经济效益最大化而服务的本质。相比之下，公共治理追求的是公共利益的最大化，其中的公共利益，一方面在对象上强调更为广泛的公众群体，另一方面，公共利益不仅指经济利益，同时包括社会福利、公正平等等更为广泛的概念。尤其在经济发展到一定阶段以后，公共治理的关注点需要更多地向制度、文化等非经济性质的目标倾斜，以实现社会的均衡发展。

其次，在治理对象和衡量标准上，公司治理关注的对象是公司雇员，在大多数情况下主要指针对公司管理层组织管理的治理活动。公共治理所覆盖的对象则包括特定地区、国家范围内的全体公民。治理对象的不同使得治理的衡量标准存在差异。公司治理效果往往以公司整体层面的利益来衡量，而如何衡量公共治理的合意程度，则存在不同的理论与实践。比如，边沁认为公共政策应该为最大多数人产生最大利益；以穆勒为代表的功利主义者认为要考虑加总个人效用的社会总效用的最大化；此外，还有公共治理效益的帕累托标准、潜在补偿标准、社会福利函数标准等不同的理论，尤其是现代社会福利函数标准，将公平与效率共同纳入考察范围。治理对象的广泛性、目标的多元化，使得公共治理拥有一个更为复杂的评价和衡量体系，而公司治理相对单一的衡量标准，不能直接应用于公共治理的实践上来。

第三，政府和企业面临的不同环境，使得二者在治理的具体实践中具有不同的特点。具体来说，企业面临市场化、竞争性的环境，资源的稀缺性使得其在决策中需要考虑预算约束，在有限的资源中实现利润最大化目标。此外，企业往往面临外部竞争，如何在激烈的市场化竞争环境中脱颖而出，是公司治理中需要关注的问题，因而市场微观主体是公司关注的重点对象。相比之下，作为公共产品的提供方，政府具有预算软约束，在提供公共服务、进行公共管理中一般更多考虑的是如何更好地实现公共服务的合意安排。同时，政府在进行公共治理中，一般较少面临来自外部的竞争与压力，而是更多关注国内民众的利益与诉求，即在一个较为宽松的环境中如何管理以实现社会总体利益的最大化。这是一个更为宏观层面的治理问题，较多关注微观市场行为的公司治理方法，可能并不适用于公共治理。

第四，在治理方式上，公司追求利益最大化的要求，使得公司治理的表现与最终效果往往受到更多的关注，在政策、制度上更为灵活多变，以适应复杂的市场化环境。而政府作为权力机构，其政策的“一致性”与政府信誉，在一定程度上更为重要。宏观经济学的中宏观政策的“时间一致性”，就强调了在公共治理中，政府需要重视和遵循的政策信誉问题。这在一定程度上也与公司治理和公共治理所受到监督群体的不同有关。公司治理效果只需要对股东与特定的客户负责，为经济效益最大化而进行的政策变化，往往容易得到理解和认可。而公共治理中，政府面对的对象是全体公民，政策制定的复杂性、涉及范围的广泛性、政策间的相互关联等问题，使得其与政府信誉高度相关，政策可以“任性”的空间相对较小。因此，公共治理在实践中要求更高的审慎性和全局性，以避免“失信于民”带来的政府信誉损伤及相关风险。

由此可见，尽管公共治理与公司治理在理论内涵上有众多共通之处，但其在主体、目标、对象、方式等方面的不同，使得二者在实践中表现出不同的治理逻辑与机制。目标和衡量标准更为单一、更关注微观主体、实践中更为灵活多变的公司治理风格，并不能直接应用于国家层面的公共治理。因此，从这些维度来看，特朗普试图将公司治理的逻辑运用到对联邦政府改革的尝试，恐怕将面临诸多挑战。

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