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智库建议|改革健全完善五大机制,切实增强基层社区公共卫生应急管理能力
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来源:上观新闻 作者:俞祖成 刘建军 2020-04-17 10:19
摘要:面对突发公共卫生危机,社区除了等待上级政府的统一部署,也完全可以根据自身需要,赶在政府启动应急机制之前构建社区应急指挥机制,以便迅速协调辖区内资源和各单位主体,进而实现行动一致并做出积极应对。

2020年4月7日,上海市召开公共卫生建设大会。市委书记李强在会上强调,我们要着眼长远、谋求长效,自觉践行“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要理念,完善重大疫情防控体制机制,健全公共卫生应急管理体系,加快补短板、强弱项、增能力,努力走出一条超大城市公共卫生安全治理之路。此外,大会发布的《关于完善重大疫情防控体制机制、健全公共卫生应急管理体系的若干意见》指出:“完善社区治理体系,加快补齐农村公共服务短板,建立完善应急状态下街镇(居村)、公共派出所、社区卫生服务中心三方联动机制,强化社会动员,进一步完善以基层党组织为核心,居村委会为主导,业委会、物业公司、社区党员、志愿者、居民骨干等共同参与的基层社区防控架构。”

从当下疫情防控工作进展来看,公共卫生应急管理体系建设尚未延伸到基层社区层面,基层社区疫情防控架构存在不少亟待解决的问题。此外,从近年来国外公共卫生应急管理的实践来看,重心下移成为公共卫生应急管理体系建设的基本趋势。在我国,基层社区是连接政府与社会公众的基础力量。社区公共卫生应急治理能力的强弱,将成为国家公共卫生应急管理体系建设的重要评估标准。鉴于此,建议从以下几个方面着手,以强化社区公共卫生应急管理能力建设。

建立应急指挥机制

公共卫生危机发生后,社区层面需要做出的第一反应就是根据预案或者临时应急需求构建“应急指挥机制”。根据公共卫生危机的不同类型及其紧急程度,社区可以与政府部门同步,并在区政府或街道办事处(乡镇政府)等相关部门的指导下,迅速构建危机应急指挥机制。当然,面对突发公共卫生危机,社区除了等待上级政府的统一部署,也完全可以根据自身需要,赶在政府启动应急机制之前构建社区应急指挥机制,以便迅速协调辖区内资源和各单位主体,进而实现行动一致并做出积极应对。

根据党建引领社区治理的基本原则,建议社区成立以社区党支部书记为第一责任人的危机应急指挥小组。只有建立体系完备和指挥有力的应急指挥机制,社区才能突出党建引领的政治功能,加强党组织对各类社区资源的领导,增强整合、服务以及应变的治理能力,进而做到应急管理的横向倒边、纵向到底。作为应急指挥的前线总负责人,社区党支部书记应命令社区居委会等组织暂缓或暂停日常社区工作,并将危机应对工作列为优先紧急任务。与此同时,社区党支部书记应根据公共卫生危机的性质和规模,迅速梳理出应急管理工作的各项任务,并明确各项任务的具体负责人。一般而言,社区公共卫生危机应急管理工作应包括政府联络、后勤保障、信息收集、社区宣传以及志愿者动员等工作事项。当然,如果出现人手不足问题,危机应急指挥小组可以迅速动员社区志愿者,或者通过社区党支部书记迅速请求街道办事处(乡镇政府)及其他相关部门派出工作人员给予协助。

构建联防联控机制

社区在建立公共卫生危机应急指挥机制建后,应随即动员各方力量以构建联防联控和群防群治机制。为此我们建议,社区公共卫生危机应急指挥小组应将居委会、业务会、物业公司、驻区单位以及各类居民自治组织的负责人纳入其中并作为应急指挥小组成员,同时明确各方力量在危机应急管理中的职责和任务。

今后,我们应强化社区多元利益群体的互联互动,引导社会组织、社区商户、物业公司等有序地参与到社区建设中来,搭建创新利益联结机制,提升社区居民满意度,具体包括制定社区商业支持计划、完善党建引领物业和业委会参与社区治理计划、改进社区动员与居民自治计划、筹建(运营)社区基金(会)以及搭建社区需求信息对接平台。

重视信息管理机制

公共卫生危机发生后,由于不明真相,一般民众很容易产生恐慌和焦虑心理。鉴于此,社区要以最佳的时机和恰当的方式,把居民欲知、应知和需知的危机信息准确地告诉他们,使社区居民及时了解危机的性质、范围、损失程度及发展趋势,这既是对居民知情权的尊重,同时也是澄清事实、终止谣言,从而保证社会稳定的明智做法。否则,社区内可能会谣言四起,恐慌加剧,甚至引发种种非理性行为。为此,建议社区在公共卫生应急治理过程中应重视信息的管理和发布,具体包括信息的收集、信息的管理和研判以及面向居民的信息发布。

首先,关于信息的收集。社区危机应急指挥小组应指派专员负责收集社区内部和外部与危机相关的信息。信息收集汇总后,应定时与政府部门以及社区内参与危机应急管理的各个组织进行信息共享。

其次,关于信息的管理和研判。信息管理专员负责信息的统一管理,并尽可能按照时序进行信息的汇总。同时,如有可能,社区危机应急指挥小组可通过绘制危机时序变化曲线图以及危机空间扩散分布图等方式,对社区内的危机灾害的时间性、空间性及其质性进行分析,从而便于综合研判危机在社区内外的扩散规模以及应对紧急性,进而为社区下一步采取应对措施提供科学依据。

最后,关于面向居民的信息发布。为了防止危机灾害的扩大化以及避免居民出现恐慌乃至被污名化的现象,社区应及时准确地向居民发布包括危机受灾情况、危机应对举措以及个人防护事项等信息。此外,社区应通过公告栏、宣传单、电话、自媒体(微信公众号及居民微信群)等一切可利用的媒介,向社区居民提供真实准确的危机信息,同时开设电话热线或现场咨询窗口回应居民的咨询需求。换言之,面向居民的危机信息发布应包括两个方面,即“传统或新型媒介的信息发布”与“面向居民个体的咨询需求回应”。

完善法律遵循机制

公共卫生危机尤其是重大疫情危机的应对,往往涉及专业知识和专业技能。社区工作者在了解和掌握危机应对知识和技能的同时,应尽可能地了解和熟悉危机应对须遵循的法规政策。否则,社区应急管理工作很可能有意或无意地违反政策法规的现象,进而侵犯居民的权利。例如,在这次疫情防控工作中,不少基层社区就混淆了“居家观察”和“居家隔离”的区别及其界限,甚至还出现不允许外地居民返回社区的做法。而在乡村社区,还出现了暴力执法的严重问题。

当然,社区工作人员不可能知晓与所有公共卫生危机相关的政策法规。这个时候,社区应及时联系政府相关部门(尤其是司法部门)请求解答相关政策法规问题。反过来,公共卫生危机发生后,政府部门也应该及时建立面向社区的法律咨询渠道,并尽可能地制定并发放危机应对法律知识手册。

健全脆弱群体关怀机制

从全球经验来看,规模较大的公共卫生危机发生后,除了遭受灾害的普通市民,还可能出现大量诸如老年人、儿童、残障人以及其他无法依靠自身力量进行自救的脆弱群体。如果这些脆弱群体无法及时得到政府或其他力量的照护和关怀,那么很可能在社会上引发大量的悲情故事,进而在政治层面诱发民心流失危机并对政府的合法性造成冲击。

因此,社区在公共卫生危机发生后,在向受灾居民提供救援(援助)服务以及心理干预和疏导服务的同时,应根据日常工作中掌握的相关信息,积极配合并全力协助政府各条线的工作部门,向社区内的疑难杂症患者、精神病患者、老年人、残障人、卧病在床人员以及妇女儿童等提供特殊照护何关怀服务,以便有针对性做好人文关怀

当然,也必须承认,针对这些脆弱群体的特殊照护和关怀工作,往往涉及千头万绪的工作。为此,基层社区应利用与政府相关部门的联络沟通机制,迅速整合各方力量并迅速及时地加以应对。

栏目主编:王多 题图来源:新华社 资料图 图片编辑:项建英
作者分别为上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系执行主任、复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系主任
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