党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。从“三步走”循序渐进达成总体目标的角度来看，高质量的制度建设在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中处于“优先级”任务的位置。

制度质量是评判国家治理现代化水平的核心指标

制度建设关乎治理体系，制度执行关乎治理能力，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，二者相辅相成。制度质量是评判国家治理现代化水平的核心指标，也是决定国家治理现代化进程的关键变量。

国家治理体系是一个制度系统，包括经济、政治、社会、文化、生态、军事、外事等各个领域。国家治理体系的现代化意味着构建一套现代的国家治理制度体系，这一过程不仅意味着新制度的建立，而且意味着已有制度的改革、创新和完善。建立这样一套现代的国家治理制度体系的过程，其本身就是一个优质制度不断供给的过程。

制度供给的内涵与现状

优质的制度供给的内涵和要求分别体现在量和质两个层面。在量的层面上，表现为国家治理所涉及的各个领域均有相应的制度可供遵循或进行约束，没有“盲区”或“死角”。当前国家治理面临复杂多变的客观环境和需求多样的主观环境，随着治理环境的不断变迁和各主体治理职能的转变，既需要对现有治理制度进行相应的改革，也要求建立新的制度来满足不断出现的治理新要求。在质的层面上，良好的制度供给要求制度同时具备规制性、规范性和认知性要素，达到合法、合理、合情的平衡，兼顾对应领域的秩序和活力，避免运行不畅的情况。

当前，制度供给的质量距离满足国家治理现代化的要求还有较大差距。从量的角度观察，在新技术、新产业、新商业模式以及新的生活方式等不断涌现的领域，出现了不少制度“真空”，一些新兴领域（或被新模式、新方式渗透颠覆的现存领域）在刚开始时往往处于野蛮生长的状态，一旦处理不好，往往会引发社会矛盾，影响和谐稳定大局。从质的标准衡量，现有制度责权利分配不明确、操作落地指导性不强、监督追责反馈机制缺失等方面的问题比较突出，使得制度执行效果大打折扣，导致了形式主义、“制度空转”“玻璃门”等不良现象。

此外，不少制度内容粗放，使得民众和制度实施者都难以准确理解和把握制度的含义，从而使制度的适用具有较大的随意性，“裁量权”远离透明和公正，削弱了制度的权威性和相关治理主体的公信力。制度供给的城乡差距、行业差距、公私经济差距等问题凸显，也值得重视。

如何提升制度供给质量

通过制度供给侧改革创新，提升制度供给水平，充分释放制度红利，营造有利于经济高质量发展、社会正能量充盈的制度环境，将为国家治理现代化提供源源不断的驱动力。制度供给是否精准、有效、及时，关键看是否能理顺政府、市场与社会三者关系，是否善于运用法治思维和法治方式推动工作、解决问题。

第一，将多元共治的理念充分引入制度制定过程当中。灵活采取多种形式吸纳制度攸关方的诉求和意见，建立多轮对话、沟通反馈以及信息公开和共享的机制，不断完善制度建设的包容性。推广重大利益调整事项的论证咨询机制，完善重大政策制定的风险评估和风险沟通机制。

第二，增强精细化的制度供给。改变过于原则性、概括性、模糊性的制度制定策略，强化制度供给对象和范畴的精准性，明晰各主体权利义务。以分类、分层等方式界定多样性，给出差异化的制度安排，突出激励约束的针对性。同时，继续推进清理现有制度和法律法规体系，梳理现有存量制度间的衔接、集成、整合等问题。

第三，以问题导向和关键领域突破来牵引制度供给。瞄准解决真问题，提供系统性、可操作、能落地的一系列规范。聚焦教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全等事关民生痛点堵点的问题作为制度供给的关键领域，重点突破，增强人民群众的获得感、安全感。

第四，完善中央立法、地方立法和社会规范的多层次治理制度体系。国家治理主要解决事关国家发展的战略性、全局性问题，即“国家事项”。明确地方立法调整的“地方事项”，赋予地方政府治理职能，发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。适时扩大地方立法改革的试点，将县(市)纳入地方立法主体。充分尊重基层社会规范、非正式制度的合理性和适宜性，尊重基层自治过程中的独特制度创造，稳妥推进制度正式化、正规化进程。

第五，构建标准化体系，强化技术支撑。大力发展以标准为主要形式的技术规范供给，帮助形成更公平、更充分竞争的市场秩序，降低交易成本，提高生产率。同时，通过标准化体系，规范绩效评价指标、方法、程序、规则，更准确地测量治理效能，促进治理绩效持续提升。

（作者为上海市政协委员、市政协经济委员会副主任，上海航天信息科技研究院院长、教授、博导）

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