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深度 | 美国这次为何不“退群”了?
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来源:上观新闻 作者:杨瑛 2019-10-17 20:06
摘要:分析人士指出,美国在维护国际规则、执行国际法方面,呈现出一个两面人的状态,所谓“合则用不合则弃”,符合美国利益就大张旗鼓地宣扬,不符合利益就退避三舍。

一年前,美国白宫开启了威胁要退出万国邮政联盟的倒计时。如今一年之期已到,特朗普政府却选择与万国邮联达成新改革方案,继续留在该组织内。从“退群”到“留群”,一向鼓吹“美国优先”的特朗普政府这次却通过多边协商机制解决问题,背后有何考量?

分歧

2018年10月17日,美国白宫宣布,美国即日起启动退出万国邮政联盟的程序;如果未来一年未能与万国邮政联盟达成有利于美国的新协议,届时美国将会退出该组织。

万国邮政联盟(UPU,简称万国邮联)的前身是“邮政总联盟”,距今已有145年的历史,是仅次于国际电信联盟的世界第二古老的国际组织。万国邮联现为联合国国际邮政事务专门机构,总部设在瑞士首都伯尔尼,宗旨是促进、组织和改善国际邮政业务,发展邮政方面的国际合作,并向成员国提供可能的邮政技术援助。该组织共有192个成员,几乎包括了世界上所有的国家。

白宫当时在声明中表示,万国邮联的宪章改革未有充分进展,让外国邮政服务以廉价邮费把商品寄到美国,损害美国邮政局和企业的收入。

《华盛顿邮报》指出,在邮联的国际邮政业务中,有一项“终端费”业务,也是特朗普政府此前想“退群”的导火索。

所谓终端费,即包裹重量在4.4磅(约2kg)以下时,一个成员国可以向另一国家收取的商定费率。这一规定自上世纪60年代起就被执行,主要是为了帮助发展中国家的小型包裹以廉价寄到欧洲及北美等较富裕国家。然而,费率是统一的,但各国经济水平并不相同,一些发达国家国内的运输成本要比万国邮联的终端费高出很多,这导致这些发达国家需要大量补贴自己的邮政系统。举例而言,在美国境内运输一件4.4磅重的包裹,费用在19-23美元,而在终端费制度下,美国邮政局递送一件来自中国的类似包裹只能收取5美元。

《纽约时报》指出,美国政府对终端费制度早有不满,但只有特朗普在任内提出了切实行动,主要还是电商的兴起。美国邮政管理局2015年的一项报告称,万国邮联的邮费系统“创造了赢家和输家”,大量来自中国的小包裹运往美国,为此美国邮政局和零售商每年要花费数亿美元来平摊物流成本,美国成了那个“输家”。

此外,因邮费低廉、电商的蓬勃发展还加剧了美国零售业和制造业的损失。

还有一些媒体指出,美国“退群”意在针对中国电商的崛起。特朗普曾表示,邮联的国际邮费政策对中国更有利,这有利于中国及其他国家的生产商,对美国商家不公平。《纽约时报》评论称,“国际航运成为特朗普对中国的新战场”。

事实上,万国邮联曾在2016年修改协议,对部分中国出口商品上调邮费。但白宫对现有制度依旧不满。

彭博社指出,“退群”符合特朗普在处理国际关系时一贯的“美国优先”主张,以及其对多边主义的怀疑态度。事实上,自特朗普上任以来,美国已退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、巴黎气候协定、伊朗核协议等多项多边协议。

和前几次一样,美国要“退群”的消息一度引发各界担忧。万国邮联秘书长比沙尔·侯赛因曾警告称,该机构成立近150年来从没有任何国家退出过,美国的退出将是一场“噩梦”,届时全球邮递服务将被中断,美国邮票将不再得到海外认可。

美国亿贝网(eBay)、亚马逊等电商巨头也公开反对美国与万国邮联“分手”,称此举将使一些跨境电商小企业业务中断,大幅提高运输成本。

美国的“退群”威胁也遭到西方盟友的反对。奥地利《新闻报》曾指出,日内瓦的行业专家说,如果按照美国的要求,那么来自欧洲的邮件寄到美国的邮资也将增加,因为美国国内的邮资远高于目前国际上所收取的邮资。

谈判

就在外界对美国“退群”倒计时忧心忡忡时,事件却在今年9月峰回路转。一直怂恿特朗普政府对万国邮联“下手”的白宫“鹰派”贸易顾问纳瓦罗,率美国代表团赴日内瓦商谈改革一事。

9月25日,美国与万国邮联通过了一项改革方案,后经纳瓦罗确认,美国将继续留在该组织。《纽约时报》指出,为了应对美国的“退群”威胁,这是万国邮联成立145年以来第三次召开紧急会议。

美国全国广播公司财经频道(CNBC)报道称,在否定了包括美国提出的允许所有成员国自行设定邮费汇率等多项改革方案后,192个成员国以超过半数的投票通过了“第五方案”。

新方案规定,一年内进口邮件超过7.5万吨的国家,将会被允许自2020年7月1日起自行制定终端费,这意味着美国可以设定自己的入境邮费。纳瓦罗随后向媒体表示,美国将在明年6月底开始自行宣布费率。

CNBC报道称,纳瓦罗没有透露新费率的具体细节,但据消息人士透露,美国正与符合自行设定要求的法国、加拿大、日本等其他国家私下展开协商,确保费率维持在既定框架内。

联邦快递政府说客吉姆·坎贝尔预计,美国的终端费可能上升125%-180%。还有美国业内人士则预计终端费将暴涨600%。

此外,协议还规定,作为交换,美国及其他决定自行设置费率的国家,将对万国邮联提供经费支持,在未来5年内向该组织支付4000万美元,用于支持安保及退休金等基金项目。

达成协议后,纳瓦罗将谈判结果称为“特朗普外交政策的又一次胜利”,并表示万国邮联等国际组织应尊重美国的权利,继续为成员国服务。但也有一些声音认为,在多次任性“退群”后,一向鼓吹单边主义的美国这次“拥抱”了多边主义。

对此,复旦大学国际问题研究院联合国与国际组织研究中心主任、教授张贵洪表示,特朗普政府这次没有“退群”,是对美国自身经济利益考量后的结果。如果美国“退群”,对美国和万国邮联将造成“双输”的局面。一方面,美国承担了联盟中第一多的经费,退出将引发国际组织运营困难。另一方面,如果美国退出,美国邮政局将无法再使用作为全球邮递体系基础的法律、规章和技术框架,这可能会使美国寄收包裹的过程陷入混乱。

彭博社指出,在“退群”和维持原状之间,达成新协议是美国的最佳选择,也最符合其经济利益。国际邮件咨询组织执行董事凯特·穆斯表示,美国留在万国邮联,有助于继续保持其在国际邮政系统的领导地位。

中国人民大学国际关系学院副教授刁大明指出,不管是单边还是多边,都只是特朗普政府的一种手段,其最终目的还是在于使美国获得利益最大化,与万国邮联达成协议就符合这一目的。美国在维护国际规则、执行国际法方面,呈现出一个两面人的状态,所谓“合则用不合则弃”,符合美国利益就大张旗鼓地宣扬,不符合利益就退避三舍。这也解释了为何特朗普政府对不同国际组织区别对待,因为本质上他不是“为了退而退”,而是为了达成自身目的。

不过,张贵洪也表示,双方达成协议可以看作是近年来美国与国际组织多边协商中比较积极的案例。此前美国屡次“退群”,都是因为与其他国际组织谈不拢,这次“留群”也带来一些启示。一方面,随着技术革新和时代发展,国际组织需要对规则和制度进行相应调整,更好地适应不同成员国之间的共同需求;另一方面,美国也应在现有的国际规则下来处理国与国之间的关系,面对矛盾和冲突,并非只有“退群”一条路。同时,他也认为,作为大量国际组织的发起国和世界强国,美国应当在国际组织中承担更多责任,甚至是“牺牲”,而不能仅以经济利益为考量。

刁大明表示,在进入选举周期后,特朗普的“美国优先”策略不会改变。特朗普上任两年多来,在很多政策上让人觉得匪夷所思,是因为在其所构建的以大国博弈为上限,以“美国优先”为下限的政治框架内,存在很多真空地带,以至于很多政策会出现摇摆。而特朗普政府的这种政策不确定性未来仍将持续。

影响

一些媒体及专家认为,邮费改革将产生蝴蝶效应,带来几家欢喜几家愁的局面。

彭博社指出,邮费改革后,从事跨境运输的物流快递公司可能会迎来机遇。目前在国际快递服务中,主要玩家除了万国邮政联盟系统,还有联邦快递和联合包裹(UPS)、DHL等国际快递巨头,以及部分国际航空代理等。相比于邮政系统,这些国际快递公司的运费更高,但运输效率也更高。改革后,随着政府支持的邮政服务价格提升,私营邮递企业的价格将显得更具竞争力,有机会在跨境电商的物流市场中分得更大的蛋糕。

不过,邮费提升对美国邮政局(USPS)未必是件好事。彭博社援引分析人士的判断称,尽管邮费将有所提升,USPS的跨境订单预计将大幅减少,恐将蒙受损失。但有白宫官员表示,长远来看,USPS仍将是市场的一种选择,新政策将惠及国际快递企业,但不会以放弃USPS为代价。

而对部分美国进口商和消费者来说,新制度可能会有负面影响。业内人士指出,无论是美国进口商,还是与外国客户打交道的美国国内企业,如果需要承担入境包裹邮费,就将面临成本上升的问题。

而费率上涨后,一些商家可能选择将费用转嫁给消费者,这意味着美国老百姓将忍受抬价后的跨境电商直邮商品。国际贸易中心2017年对2200多家跨境电商调研后指出,运输费用在消费者最后支出的总费用中占比约为13%。

CNBC指出,邮费调整可能间接改变现有的电商格局。受新制度影响,更多消费者将回归线下的打折店购物。

9月达成协议后,中国代表团对此表示支持:“中国一直在积极与所有成员国合作,并试图本着万国邮联精神,找到一个积极的解决和妥协方案。”

业内人士指出,由于中国电商市场庞大,新制度势必将对中国跨境电商卖家造成影响。一方面,随着调整后物流费用大幅提高,将提升中国电商企业的成本,尤其会让很多出口美国的跨境电商中小卖家很受伤,因为这类卖家销量少、售价低,过去主要依赖万国邮联的运输“优惠价”。另一方面,在美国做了“第一个吃螃蟹的人”后,万国邮联中其他符合条件的国家可能效仿美国,自行制定终端费,最终结果就是邮费和商品涨价。

不过业内人士也指出,除了万国邮联和其他国际快递之外,中国卖家还可以考虑改变物流策略,寻找合适的海外仓来中和成本。这对中国的一些物流公司来说也是机会。近年来,国内一些民营快递企业已经开始布局跨境电商递送网络,比如在美国建立转运中心,并与美国当地的递送企业合作等。业内人士预计,随着国际邮政小包的成本抬升,“海外仓”、“落地配”等新型快递方式或将大幅提升。

(编辑邮箱:ylq@jfdaily.com)

栏目主编:杨立群 文字编辑:杨立群 题图来源:视觉中国 图片编辑:朱瓅
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