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智库观点:政府精准扶贫,可以在扶贫预期与风险分担两方面再下功夫
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来源:上观新闻 作者:马文杰、王昊月 2019-10-14 18:31
摘要:研究表明,政府扶贫资金占比对社会主体扶贫预期产生重大影响,此外政府还可以在风险分担、扶贫模式创新等方面发挥积极作用。

10月17日,即将迎来一年一度的国际消除贫困日。为了均衡发展,全民幸福,扶贫早已成为当前国内外重要话题。截止今年,我国精准扶贫已经实施了7年,脱贫攻坚战已经打了4年,脱贫攻坚取得了显著成就:现行标准下90%左右的贫困人口已经脱贫,90%左右贫困村摘帽,为世界脱贫减贫事业贡献了中国方案。

当然,要实现2020年全面脱贫的宏伟目标,还存在不少困难与挑战,诸如剩下的贫困人口脱贫难度较大、基础设施和基本公共服务发展滞后、东西部脱贫效果差异化等问题。为了让扶贫事业帮助到更多人,我国近年鼓励市场力量参与扶贫,在提供就业岗位,帮助脱贫的同时,企业可以凭借低价劳动力获得利润。但由于农业生产具有极大的不确定性与时空上的分离性,农地、农房流动性受到限制,经济落后的贫困村普遍存在市场失灵的问题,需要政府参与扶贫。然而,与艰巨的扶贫任务相比,政府扶贫资金数量有限,政府如何参与扶贫才能实现最大化扶贫效果?

对此,上海财经大学组织教师和学生团队通过实地调研四川省宜宾市,对政府资金和扶贫效果的关系进行研究。宜宾市属国家乌蒙山连片特困地区。近年来,宜宾市的扶贫工作取得了卓越的成绩,2017年贫困发生率下降至2.3%,农民人均年收入上升至14063元。此外,由于宜宾市五个贫困县具有不同的经济状况,故宜宾市不同区县政府、乡镇政府、村委会有多元化的扶贫参与方式。因地制宜发展特色农业、培育农村电商,还大力发展旅游产业,实施奖勤罚懒机制。在调研的过程中,研究团队发现扶贫资金中政府资金的占比对扶贫效果有显著影响,且影响方式与程度和贫困村经济水平相关。于是他们对政府扶贫资金占比与扶贫效果的关系、以及这种关系在不同经济水平的贫困村有什么区别进行了研究。

政府扶贫资金对社会资本扶贫预期作用明显

研究发现,在经济水平较高与经济水平较低的贫困村,政府扶贫资金占比对贫困人口人均年收入增长的影响存在差异,说明政府在不同贫困村的扶贫工作中应承担的不同角色。此外,通过比较不同经济发展程度的贫困村的市场失灵程度,以及政府扶贫资金对非政府扶贫资金的外部性,得到以下相关研究结果:

第一,在经济水平不同的贫困村,政府扶贫资金占比对贫困人口收入增加的作用显著不同。在全村人均年收入较低的贫困村,政府扶贫资金占比越高,贫困人口人均年收入增长越快。这些贫困村配套设较差且商业环境恶劣,市场失灵严重,社会扶贫主体认为投资扶贫预期收益较低,不会进入扶贫。在全村人均年收入较高的贫困村,政府扶贫资金占比越高,贫困人口人均年收入增长越慢。过高的政府扶贫资金占比一方面会挤占社会资本的利润空间,导致资金效率下降;另一方面会导致经济落后的贫困村的扶贫资金投入不足,从而导致扶贫效果的下降。

第二,不同的抵押资产、基础设施情况导致了不同贫困村具有不同程度的市场失灵。个人、企业、银行等社会主体参与扶贫的意愿不同,政府扶贫资金对社会扶贫资金的引导效果不同。在经济水平较差的贫困村,一方面由于抵押资产、基础设施较差;另一方面社会扶贫主体搜集影响投资回报的村民个人信息成本高且精度低,所以社会扶贫主体只能通过贫困村的整体经济水平进行判断。当人均政府扶贫资金低于一定额度时,政府扶贫资金的存在会调高社会扶贫主体对扶贫投资的风险预期,从而挤出社会扶贫资金;特别地,只有当人均政府扶贫资金超过一定额度时,人均政府扶贫资金的进一步上升才会降低社会扶贫主体的风险预期,从而提高人均社会扶贫资金,并当人均政府扶贫资金进一步提高后,人均政府扶贫资金对人均社会扶贫资金的外部性才会由负转正。经济水平较高的贫困村具有较为良好的抵押资产、配套设施,人均政府扶贫资金的增加会降低社会扶贫主体的风险预期,从而带动社会扶贫资金的增加,使信息不对称性与市场失灵情况得到极大缓解。

政府可以在精准扶贫之外做更多

第一,经济较差的贫困村市场失灵较为严重,抵押物与基础设施的缺乏导致社会资本不愿参与扶贫,政府扶贫资金对社会扶贫资金的激励作用较弱,所以政府应当承担主导角色,投资基础设施建设与危房改造,致力于全村抵押资产、配套设施、经商环境的改善,降低信息不对称程度。

第二,在经济较好的贫困村,良好的抵押资产、配套设施极大程度削弱了社会主体的信息不对称,使其愿意为了利润进行扶贫投资,此时政府应当合理利用对社会扶贫资金的外部性,避免挤占社会主体的利润空间,把扶贫资金统筹调拨给经济水平较低的贫困村,着力于提供合理的土地、资源、财政、税收优惠政策和服务,设计科学的资源配置、风险分担、利益分配机制,制定完善、具体的政府与社会资本合作(PPP)扶贫的法律法规体系。实现全社会共同参与扶贫,在脱贫的同时给扶贫参与者带来利润。

首先,政府可以采用“风险补偿金”,在银行资金无法收回时提供补偿,从而激励贷款发放。注意这样可能会产生道德风险问题,银行可能不再去识别贷款人的信用程度,而是随意发放贷款,这样容易造成资金浪费。为了解决这样的问题,在地方实践中出现了两种解决问题的思路:风险分担模式和金融杠杆模式。风险分担模式是指,如果扶贫贷款发生损失则由放款银行和风险补偿金按约定比例分担风险。金融杠杆模式是指,由金融机构先针对贫困户发放贷款,然后政府按比例存入风险补偿金,贷款若发生损失政府只按照存入的风险补偿金承担有限责任。风险分担模式让信息较多的一方(银行)承担部分损失,从而可以部分解决道德风险问题。

其次,在具有一定的基础设施条件以后,可以进行电商扶贫与资产收益扶贫。电子商务有效打通了贫困地区资源与域外大市场对接“最后一公里”的难题,扩大了农产品的销售渠道,对于提高农民收入有重要作用。国内知名电商如阿里巴巴、京东、苏宁等纷纷在农村布局。资产收益扶贫是把细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为资产,整合到优势产业平台上,扩展贫困人口增收路径,实现脱贫致富。资产收益扶持制度目前已有四川、湖南、湖北、贵州等省先行开展探索。各地做法大体类似,即利用财政专项扶贫资金或部分支农资金作为贫困人口的股份,参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙头企业、产业基地的生产经营和收益分红,以增加贫困人口的财产性收入。例如,四川省出台《创新投资收益扶贫新模式试点方案》,提出“贫困户优先股”和“贫困户股份”概念,以增加贫困户在财政支农资金形成资产中所占股份,切实为贫困户增收。对于贫困股份,遵循“谁贫困谁享受”的原则,脱贫后即自动退出,股份将分配给新增贫困户或者均分给其他贫困户,继续履行其扶贫功效。要注意对中标的社会资本进行契约化管理和事先、事后全方位动态的监管、考核和评价。通过严格的政府监管、多主体的社会监管、受助贫困农户的评价,对龙头企业、农业大户和专业合作社的履约情况进行科学、严格和综合的绩效考核。社会资本只有按照合约规定的时间和条款完成扶贫任务,政府才予以兑现合约所规定的财政、税收和扶贫专项补贴等优惠政策。扶贫绩效考核合格的社会资本可以获取相应的经营利润,优先与政府签订后续的合作扶贫合约。尤其是,必须依合约淘汰扶贫绩效差的社会资本,依法追究套取扶贫专项资金、圈地、侵占贫困农户利益的恶意社会资本,并将相关责任人的失信行为纳入社会征信体系,确保市场化扶贫的社会效益。

栏目主编:王多
作者单位:上海财经大学
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